Англосаксонская система местного самоуправления нормативные основы

Рубрики Новости

Система местного управления в регионах России и опыт развитых стран

КОНСТАНТИН ПАВЛОВ
доктор экономических наук,
профессор Удмуртского государственного университета
(Россия)

• В индустриальных странах существует широкий диапазон типов
и форм местного управления, отличающихся степенью влияния вышестоящих государственных органов
• В период перехода к рынку для российских регионов, находящихся
в тяжелой кризисной ситуации, целесообразно изменить организацию местного управления в сторону создания развитой системы контроля государственной власти над местными органами

В ряде субъектов РФ, в частности в Удмуртии, широко обсуждается вопрос об определении наиболее рациональных границ органов местного самоуправления, а также эффективной системы их взаимоотношений с региональными государственными властными структурами субъектов Федерации. В этой связи представляет интерес анализ опыта решения данной проблемы за рубежом сквозь призму целесообразности использования его в российских условиях.

Типы и формы местного управления
в развитых странах

Специалисты в области региональной экономики выделяют три типа местного самоуправления в развитых странах рыночной ориентации — англосаксонский, французский и смешанный. Первый характерен для США, Великобритании, Канады, Австралии и Новой Зеландии, второй – для Франции, Италии, Испании, Бельгии, а также ряда стран Латинской Америки, третий – для Германии и Японии.

Англосаксонский тип отличается более глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного подчинения их центру, французский – развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами, смешанный – сочетанием элементов того и другого. В каждой стране при этом наблюдается большое разнообразие форм местных органов. Рассмотрим более подробно каждый из перечисленных типов местного управления.

n Англосаксонская система зародилась в Великобритании. Ее важнейший признак – отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы. Здесь имеет место двухступенчатая система местного управления – страна поделена на графства, а графства – на округа. Основу системы составляют графства, им переданы все важнейшие функции, которые по закону могли осуществлять местные выборные органы. Округа, за исключением метрополитенских, наделены второстепенными функциями.

Для США, где также используется англосаксонский тип местного самоуправления, характерна высокая степень децентрализации функций государства в социально-экономической сфере. Федеративная система предоставляет штатам определенную экономическую автономию и широкие полномочия, местные органы в правовом отношении непосредственно зависят от них. Каждый штат имеет свою конституцию, в которой закреплены основные принципы и формы его государственного устройства и устройства местных органов.

n Французский тип местного управления. Статусом местных органов во Франции обладают департаменты и коммуны, причем основные административно-территориальные структуры являются одновременно и местными образованиями, и органами государственного управления. В настоящее время в стране насчитывается 95 департаментов и свыше 36 тыс. коммун. Кроме них в качестве государственных единиц управления выступают также административные округа и региональные органы.

Департамент как местный орган в лице генерального совета наделен следующими полномочиями: создавать и организовывать определенные департаментские публичные службы и управлять ими; управлять имуществом департамента; принимать бюджет департамента и контролировать его исполнение; осуществлять функции совещательного органа департамента, хозяйственного планирования и регионального программирования.

Высший орган коммуны – муниципальный совет, избирающий из своего состава мэра и его заместителей. Мэр представляет исполнительную власть коммуны и выступает в двух качествах – как глава самоуправления и как представитель центральной власти (в связи с тем, что коммуна является одновременно и государственным округом, и местным образованием).

В ряде других государств система местного самоуправления относится к тому же типу, что и во Франции, что, однако не означает абсолютного дублирования. В Италии, например, имеет место трехзвенная система – в областях, провинциях и общинах. Области – это автономные структуры с самостоятельной ответственностью и функциями, провинции и общины – единицы местного управления в рамках территориального деления государства и областей. Как правило, область делегирует часть административных функций провинциям и общинам, выделяя им соответствующие финансовые средства (как областные, так и государственные).

n Смешанный тип местного управления, как отмечалось выше, наиболее характерен для Германии и Японии.

В Японии местное управление двухзвенное: высшее звено – префектура, второе звено – города, поселки, деревни. Здесь действует Закон о местном самоуправлении, в котором содержится детальная регламентация его структуры, а также внутренней организации и компетенции местных органов всех уровней, что в определенной степени ограничивает свободу системы местного управления.

В Германии выделяют пять уровней территориального управления – федерация, земли, округа, районы и города в ранге районов, общины. Базовые единицы коммунального управления — общины, районы и города. Среди многообразия общин, являющихся низшими звеньями коммунальной системы, различают городские и сельские, однако во всех случаях в качестве представительного органа общины выступает совет. В стране не унифицированы требования к структуре коммунального управления и имеется много местных управляющих органов, обладающих индивидуальными чертами. Выделяют несколько типов муниципальной администрации, которые характеризуются определенными особенностями функциональных связей между выборными и исполнительными органами.

Таким образом, в странах с развитой рыночной экономикой наблюдается широкий диапазон типов и форм местного управления

Какая система местного управления отвечает российским условиям?

В принятой в 1993 г. Конституции РФ зафиксирован, по существу, англосаксонский вариант системы местного управления, для которого, характерны более глубокая автономия местных органов и отсутствие выраженного подчинения их центру. Казалось бы, он вполне отвечает задаче построения демократического общества с рыночными принципами функционирования экономики, однако, на наш взгляд, вряд ли его можно признать оптимальным в период перехода к рынку.

Это связано с рядом причин. Прежде всего отметим, что данный вариант местного самоуправления действует в странах, где уже достаточно давно построено демократическое общество с развитым рыночным хозяйством. Россия же находится лишь в начале пути, ей еще нужно преодолеть длительный и сложный трансформационный период, когда действует закон о волнообразном характере соотношения рыночных и государственных регуляторов экономики. В соответствии с данным законом переход к развитому рынку будет осуществляться через периодическое усиление системы государственного регулирования.

Поэтому представляется, что англосаксонский тип местного самоуправления меньше всего подходит в нынешних условиях для России. Чрезвычайно слабое влияние вышестоящих государственных органов на деятельность органов местного управления, присущее данной системе, отрицательно сказывается на эффективности производства.

По нашему мнению, в переходный период, тем более в условиях экономического кризиса, для России наиболее приемлем не англосаксонский, а французский или хотя бы смешанный тип местного управления, предполагающий развитую систему контроля государственной власти над местными органами, особенно в сфере экономики. Это касается в первую очередь наиболее неблагополучных регионов, к которым относится и Удмуртия, где показатели спада производства и уровня безработицы одни из наиболее высоких среди регионов России. Поэтому не случайно, что именно в Удмуртии действующая с конца 1993 г. англосаксонская модель впервые в стране стала давать существенные сбои. (Кстати, такой подход отвечает и историческим традициям российского общества, характерной чертой которого на протяжении многих веков является сильная государственная власть. Для регионов, где в структуре экономики высока доля ВПК, как в Удмуртии, это особенно актуально.)

Вместе с тем вполне возможно, что для определенных субъектов Федерации, в частности благополучных регионов, наиболее эффективной является англосаксонская модель (напомним, что разнообразие форм местного управления свойственно каждой развитой стране).

Высказанные соображения о целесообразности радикальной замены для ряда регионов страны действующей системы местного управления подводят к мысли о необходимости определенного изменения Конституции РФ в части, касающейся вопросов местного управления, и выхода с такой инициативой перед соответствующими органами.

Для России с характерным для нее огромным разнообразием природно-климатических и социально-экономических факторов и большим числом различных субъектов Федерации наиболее приемлемым вариантом, по нашему мнению, может быть признан такой, при котором каждый субъект Федерации получил бы право самостоятельно выбирать тип и систему местного управления и ее взаимоотношений с государственными органами власти. Целесообразность изменения Конституции и ряда других нормативно-правовых актов связана и с тем, что они не соответствуют специфике переходного периода и как бы опережают свое время.

Другой путь – попытаться внести новое содержание в систему взаимоотношений между местными органами и вышестоящими государственными органами власти в рамках существующей Конституции – представляется менее эффективным. Не надо забывать, что практически в каждой стране законы и нормативно-правовые акты претерпевают изменения в соответствии с эволюцией самого общества.

В заключение отметим, что предложенный подход к выбору наиболее рациональной системы местного управления в российских регионах позволит, на наш взгляд, наиболее полно учесть территориальную специфику и многообразие субъектов Федерации в условиях перехода к рынку и создать условия для построения в России высокоразвитого общества.

Лекция 2: «Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества»

2.3. Местное самоуправление в зарубежных странах

В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и т.п.

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие:

— органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

— органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;

— основная единица местного самоуправления — приход;

— в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

В США сложились три основные формы организации городского управления.

«Система мэр—совет», которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэра — мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.

«Система совет—менеджер» (или «городской управляющий»). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию.

Третья форма городского самоуправления в США — «комиссия» — встречается достаточно редко, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому:

— основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

— избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

— в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

— решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

— муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица — префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер — передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии.

В Основном законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В праве субъектов Германии — земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления, при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

Для многих развивающихся зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначенных сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого «прямого государственного управления на местах». Так, в Голландии бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной провинции после консультации с муниципальным советом. Он наделен некоторыми государственными полномочиями. На нем, в частности, лежит ответственность за полицию и пожарные службы.

Важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время — Конгресс местных и региональных властей Европы). Данный документ помимо общих принципов и общих положений относительно осуществления местного самоуправления в Европе устанавливает обязательную силу отдельных положений Хартии для подписавших ее государств. Это такие положения, как гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры. Кроме того, Хартия включает положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.

Местное самоуправление в зарубежных странах

Общая характеристика правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах

Система правового регулированияместного самоуправления в зарубежных странах обусловлена формой территориально-политического устройства государства, степенью централизации и децентрализации в осуществлении функции правотворчества. В федеративных государствах сложились три уровня правового регулирования местного самоуправления:

  • федеральный;
  • региональный;
  • муниципальный.

В унитарных государствах правовое регулирование местного самоуправления осуществляется соответственно на двух уровнях: государственном; муниципальном.

Формами правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах служат конституции, законы, подзаконные нормативно-правовые акты государственных органов исполнительной власти, судебные прецеденты, хартии (уставы) муниципальных образований, административные договоры, обычаи и традиции.

В федеративных государствах используются различные способы конституционного регулирования местного самоуправления. В Конституции США 1787 г. закреплен лишь перечень предметов ведения, относящихся к исключительной компетенции Конгресса США (раздел 8 ст. I). По остальным предметам ведения могут законодательствовать легислатуры штатов, о чем прямо говорится в поправке X к Конституции США: «Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами либо за народом».

Таким образом, согласно Конституции США вопросы правового регулирования местного самоуправления относятся к исключительной компетенции субъектов федерации. Конгресс США не вправе принимать законы по вопросам местного самоуправления. Это нашло свое подтверждение и в содержании правовой позиции Верховного суда штата Айова, в соответствии с которой «муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов» (правило Диллона, 1868 г.).

Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 г. закрепляет лишь юридические гарантии местного самоуправления. В ст. 50 Конституции предусмотрено, что общинная автономия гарантируется в соответствии с кантональным правом. Конфедерация учитывает возможное воздействие кантонов на общины. При этом она принимает во внимание особое положение городов и агломераций, а также горных областей.

Аналогичный способ правового регулирования местного самоуправления воспринят Конституцией Индии 1950 г. В ней декларируется, что «государство примет меры к организации сельских панчаятов и к наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми, чтобы они функционировали в качестве самоуправляющихся единиц» (ст. 40). Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что все вопросы, связанные с правовым регулированием местного самоуправления в Индии, переданы субъектам федерации.

В Основном законе ФРГ 1949 г. закреплены конституционные принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления. В их составе выделяются такие принципы, как обязательность местного самоуправления в округах и общинах Германии, выборность органов местного самоуправления, их самостоятельность в решении вопросов местного значения, ответственность в финансовой сфере и гарантированность самоуправления (ст. 28).

Однако в некоторых современных федерациях были приняты конституции, нормы которых более подробно регламентируют местное самоуправление. Например, в ст. 116 Федерального конституционного закона Австрии определены территориальные основы местного самоуправления, закреплены полномочия общин в области экономики и финансов, установлены гарантии осуществления местного самоуправления.

В Конституции Бельгии 1994 г. правовые нормы о местном самоуправлении содержатся в разных разделах. Так, ст. 41 помещена в третьей части Конституции, посвященной формам разделения публичной власти на государственную и муниципальную. В ней установлено, что исключительные интересы местного населения регулируются коммунальными или провинциальными советами в соответствии с принципами, закрепленными в настоящей Конституции.

Вместе с тем в Конституции Бельгии имеется и специальная глава о провинциальных и коммунальных учреждениях (VIII). Отправным началом для правового регулирования местного самоуправления в Бельгии служит бланкетная норма ст. 162 Конституции, согласно которой порядок формирования и деятельности провинциальных и коммунальных советов регулируется специальным законом. Такой закон призван обеспечить реализацию следующих конституционных принципов: выборность провинциальных и коммунальных советов непосредственно населением; отнесение к исключительной компетенции советов всех вопросов местного значения; децентрализация властных полномочий в пользу провинциальных и коммунальных советов; прозрачность местных бюджетов и отчетов об их исполнении; федеральное вмешательство в деятельность органов местного самоуправления в целях недопущения нарушения закона или нанесения ущерба общегосударственным интересам.

На конституционном уровне установлен порядок реализации полномочий органами местного самоуправления в регионах Бельгии, создания агломераций и федераций коммун, изменения или уточнения их границ, формирования координирующих органов (ст. 163, 165—166). Непосредственно федеральной Конституцией Бельгии органы местного самоуправления коммун наделяются государственными полномочиями по регистрации актов гражданского состояния и ведению регистров (ст. 164).

Еще более подробно правовое регулирование местного самоуправления осуществляется конституционными нормами федеративных государств Латинской Америки.

В Конституции Бразилии 1988 г. признается автономия муниципалитетов, устанавливаются обязательные для соблюдения принципы устройства публичной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (ст. 1, 18—19). Автономия обеспечивается конституционными гарантиями самостоятельности муниципалитетов в решении вопросов местного значения, установлении местных налогов и сборов, управлении муниципальной собственностью (ст. 30).

Конституция Бразилии закрепляет правовые основы межбюджетных отношений, детально регулирует компетенцию муниципалитетов в области градостроительства и сельского хозяйства (ст. 158, 182—184). В случае грубых нарушений финансовых интересов государства или неисполнения федеральных законов или решений федеральных судов муниципальными органами самоуправления может быть использован в целях восстановления нарушенного правопорядка институт федерального вмешательства (ст. 35).

В федеральной Конституции Мексики 1917 г. определены территориальные основы местного самоуправления, закреплена система органов муниципальной власти, установлен порядок их формирования, утвержден примерный перечень общественных служб муниципального образования (муниципии). Конституция закрепляет компетенцию органов местного самоуправления, правовые формы ее реализации, структуру доходов местных бюджетов. Она предусматривает возможность вмешательства субъектов федерации в деятельность органов местного самоуправления Мексики. В определенных процессуальных формах законодательные органы штатов могут приостанавливать деятельность муниципальных органов самоуправления, объявлять об их ликвидации и приостанавливать либо аннулировать мандат любого депутата или выборного должностного лица (ст. 115).

Анализ норм Конституции Мексики показывает, что по объему правового регулирования местного самоуправления она больше напоминает федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, принятые в ряде стран.

В конституциях субъектов зарубежных федераций не только дублируются основные принципы местного самоуправления, закрепленные в федеральных конституциях, но и вводятся в систему правового регулирования новые нормы. Особенно это характерно для конституций субъектов федерации таких стран, как Германия, Австрия и Швейцария. В Конституции земли Баден-Вюртенберг (ФРГ) имеется целый раздел, посвященный правовому статусу общин. Он состоит из пяти частей и включает 147 параграфов, в которых закреплены конституционные нормы, детально регулирующие порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления.

Несколько иная закономерность наблюдается в правовом регулировании местного самоуправления на уровне субъектов федерации в США. В конституциях штатов, принятых в XVIII-XIX вв., имеются лишь отдельные нормы, регламентирующие местное самоуправление. Новые конституции, напротив, содержат развернутые статьи об административно-территориальном делении штатов, о порядке формирования органов местного самоуправления, их структуре, материально-финансовой базе муниципальных образований, о муниципальных должностях, замещаемых на основе выборов, о праве отзыва чиновников с муниципальной службы. Это конституции штатов Мичиган (1962 г.), Иллинойс (1970 г.), Джорджия (1976 г.).

В конституциях унитарных государств правовые нормы о местном самоуправлении сгруппированы в самостоятельных главах или разделах. Так, в Конституции Болгарии 1991 г. в отдельную главу выделены юридические нормы, регулирующие широкий круг однородных общественных отношений по осуществлению муниципальной власти (ст. 135—146).

Аналогичные главы или разделы о местном самоуправлении имеются практически во всех конституциях унитарных государств, где гражданам предоставлено право на осуществление местного самоуправления. Исключение представляет лишь Конституция Франции 1958 г., в которой с чрезмерной лаконичностью записано, что «местными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории», которые «свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом» (ст. 72). Французская Конституция только обозначает существующие административно-территориальные единицы и подчеркивает принцип выборности органов местного самоуправления.

В конституциях Испании и Греции вместо термина «местное самоуправление» употребляется категория «местная администрация». Однако анализ содержания конституционных норм показывает, что под местной администрацией по существу понимается местное самоуправление, поскольку речь идет о выборных органах муниципальной власти. Так, в ч. 8 гл. 2 Конституции Испании записано, что муниципалитеты наделяются правами юридического лица и обладают в пределах своей компетенции автономией. Управление муниципалитетами осуществляют соответствующие Советы, включающие алькальдов и советников. Советники избираются непосредственно населением муниципалитета на основе всеобщего, равного, свободного и тайного голосования на условиях, установленных законом. Алькальды избираются советниками или населением.

Конституционные нормы о местном самоуправлении конкретизируются и детализируются текущим законодательством. На основании бланкетных норм конституций принимаются законы о местном самоуправлении. В них обычно раскрывается понятие местного самоуправления, закрепляются его территориальные основы, система органов местного самоуправления и их компетенция, предусматриваются способы контроля за их деятельностью и источники финансирования, устанавливаются гарантии и механизмы конституционных прав населения на осуществление местного самоуправления. К числу таких законов относятся, например: Закон о местном самоуправлении Японии 1947 г., Закон о местном управлении Нидерландов 1970 г., Закон о местном управлении Англии и Уэльса 1972 г. (в ред. 1985 г.), Закон о местном управлении Новой Зеландии 1974 г., Закон о коммунальном управлении Финляндии 1976 г., Коммунальный закон Швеции 1977 г., Закон о коммунах и фюлкескоммунах Норвегии 1992 г., Закон о местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении Украины 1992 г., Закон об общине вольной земли Саксония ФРГ 1993 г., Закон о местном управлении Нового Южного Уэльса Австралии 1993 г.

Вместе с тем порядок формирования, отдельные полномочия и стороны деятельности органов местного самоуправления регулируются отраслевыми законами. В их состав входят законы о выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, бюджетно-финансовые законы, законы об охране окружающей среды, законы о жилищно-коммунальном хозяйстве, законы об образовании и здравоохранении и т.п. На основе этих законов формируются органы местного самоуправления, осуществляется управление муниципальной собственностью и местными финансами, проводятся планировка и застройка населенных пунктов, обеспечиваются охрана окружающей среды и утилизация отходов, содержание дорог и водоснабжение производственных и жилищно-коммунальных объектов, создаются благоприятные условия для работы учреждений образования и здравоохранения.

В качестве примера можно привести Закон Франции о выборах в региональный совет 1992 г., Закон Новой Зеландии о местных выборах 1989 г., Закон ФРГ об основных принципах построения федерального и местных бюджетов 1969 г., Закон Швеции о коммунальных налогах 1965 г., Жилищный закон Великобритании 1985 г., Федеральный закон США об образовании на начальной и второй школьных ступенях 1965 г., Основной закон Японии о борьбе с загрязнением окружающей среды 1994 г., Закон ФРГ об охране природы и ландшафтном планировании 1976 г.

Во всех зарубежных странах отдельные аспекты деятельности органов местного самоуправления регулируются подзаконными нормативными правовыми актами: постановлениями правительств, инструкциями и распоряжениями министерств и ведомств. Правительства принимают постановления в порядке делегированного законодательства, когда парламенты специально уполномочивают их издавать нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления, имеющие силу закона. Ведомственные акты содержат в основном технические нормы, регламентирующие порядок ведения кассовой и бухгалтерской отчетности, участия органов местного самоуправления в тушении лесных пожаров, ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф, ремонта автомобильных дорог и т.п.

Важнейшим источником правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах являются судебные прецеденты. Так, в Великобритании судебная защита конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления обеспечивается на основании судебного прецедента, согласно которому «наличие субъективного права предполагает наличие средств его защиты» (1703). Органы местного самоуправления Великобритании при установлении муниципальных налогов и сборов должны учитывать норму судебного прецедента: «Нет права взимать налоги без разрешения Парламента Его Величества» (1922). При разрешении судами споров о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления Великобритании применяется процессуальная норма прецедента, устанавливающая, что «стороны в процессе имеют равное право быть выслушанными» (1964).

Распространенной формой правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах являются уставы муниципальных образований (муниципальные хартии). Право муниципалитетов применять и изменять свои уставы (хартии) может устанавливаться как конституцией, так и законами. В них закрепляются правовые нормы, которые носят обязательный характер для всех юридических и физических лиц муниципального образования. Они не должны противоречить конституции, законам и иным нормативным правовым актам органов государственной власти. До вступления в силу уставы (хартии) должны быть утверждены или зарегистрированы соответствующими органами государственной власти.

В практике правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах все большее распространение получает административный договор. Он представляет собой соглашение органов муниципальной власти с другими юридическими лицами, выражающее волю сторон к установлению, изменению и прекращению их прав и обязанностей, к совершению либо воздержанию от совершения юридически значимых действий. Они заключаются в целях учреждения ассоциаций муниципальных образований, делегирования отдельных полномочий органов государственной власти муниципальным образованиям и наоборот, осуществления координации усилий сопредельных муниципальных образований при решении комплексных межтерриториальных проблем. Такие договоры содержат правовые нормы, регулирующие отдельные аспекты деятельности органов местного самоуправления. Тем самым повышается эффективность административно-правового воздействия органов местного самоуправления на экономические и социальные процессы муниципальных образований, на обеспечение жизнедеятельности местного населения.

В странах Африки, Океании. Северной и Южной Америки, где сохранилось общинное самоуправление коренных народов, до сих пор используются в качестве источников социального регулирования отношений по управлению местными делами обычаи и традиции. При рассмотрении споров между органами общинного самоуправления и государством суды обязаны учитывать местные обычаи и традиции. Это является важной гарантией конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления в доступных и понятных для населения формах.

Англосаксонская правовая система местного самоуправления

Англосаксонская правовая система местного самоуправления сложилась в Великобритании и была адаптирована с учетом национальных традиций в ее бывших колониях. В настоящее время она действует в Ирландии, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии, Зимбабве, на Ямайке и в ряде других государств.

В законодательстве англосаксонских стран для обозначения муниципальной власти употребляется термин «местное управление». Он охватывает деятельность выборных органов муниципальной власти и должностных лиц по решению жизненно важных для населения вопросов на местном уровне. Таким образом, подчеркивается не государственно-правовая природа местного управления, а самостоятельный уровень осуществления государственных полномочий, предоставленных муниципалитетам для решения определенных задач.

В муниципальном законодательстве России ему более соответствует термин «местное самоуправление».

Англосаксонская правовая система отличается значительной самостоятельностью местного самоуправления, своеобразием методов правового регулирования деятельности выборных органов и должностных лиц муниципальной власти, порядком осуществления контроля за реализацией полномочий на местном уровне.

В странах с англосаксонской правовой системой каждый муниципалитет в пределах своей компетенции является самостоятельным, что позволяет его населению избирать органы местного самоуправления и определенных должностных лиц безо всякого вмешательства государства. В этой связи все муниципалитеты функционируют автономно, отсутствует соподчиненность местных органов самоуправления, не формируется единая исполнительная вертикаль в системе муниципальной власти. В организационном отношении органы местного самоуправления не подчинены правительственным учреждениям.

Согласно англосаксонской правовой традиции единственным органом государственной власти, выражающим суверенитет народа, является парламент. Все полномочия государственной и муниципальной власти могут исходить только от парламента, который уполномочен волей народа делегировать их как правительственным учреждениям, так и органам местного самоуправления. По этой причине в англосаксонских странах применяется принцип позитивного правового регулирования местного самоуправления. Объем полномочий органов местного самоуправления устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Они вправе совершать лишь те юридически значимые действия, которые непосредственно предписаны законом: «То, что не разрешено, запрещено». В противном случае такие действия могут быть признаны совершенными с превышением полномочий и квалифицированы судом как противозаконные (ultra vires).

На основе принципа субсидиарности в странах с англосаксонской правовой системой муниципалитетам передаются все полномочия по обеспечению жизнедеятельности населения, которые могут быть наиболее эффективно реализованы на местном уровне. Государство оставляет за собой лишь полномочия, необходимые для обеспечения собственного политического единства.

В странах с англосаксонской правовой системой нет деления права на публичное и частное. Для них не свойственна строгая отраслевая классификация норм права, хотя базовые отрасли и получили устойчивое развитие. В систематизации нормативных правовых актов преобладает не кодификация, а инкорпорация, т.е. расположение их по определенным тематическим рубрикам. Это привело к тому, что правовые нормы о местном самоуправлении содержатся в многочисленных источниках права. На основе делегированного законодательства нормативные правовые акты принимаются не только правительством, но и различными министерствами и ведомствами. Они закрепляют полномочия органов местного самоуправления в отдельных отраслях и сферах экономического и социально-культурного строительства.

Наряду с общенормативными законами в англосаксонских странах принимаются в целях более эффективного регулирования деятельности органов муниципальной власти «местные» или «частные» парламентские акты (Local Acts). Инициаторами его издания выступают сами муниципалитеты. Поэтому каждый такой акт адресуется какомулибо конкретному муниципалитету.

Необходимость принятия частного акта возникает в двух случаях: во-первых, когда муниципалитет добровольно взял на себя обязательство служить в течение определенного времени полигоном для экспериментальной проверки общенормативного закона, который с учетом положительного опыта может быть потом распространен на все муниципальные образования страны; во-вторых, если муниципалитет находится в особых природно-географических условиях, а также если отличается уровнем социально-экономического развития, этническим составом населения и т.д.

С частными парламентскими актами сходны по регулятивным функциям «адаптивные» законы (Adaptive Acts). Каждый такой закон содержит общие нормы и применяется на всей территории страны. Он адресован не органам местного самоуправления, а органам государственной власти или хозяйствующим субъектам. Но закон или отдельные его положения могут быть введены в действие на территории определенного муниципалитета. Делается это не автоматически, а специальной резолюцией парламента, которая может быть принята по просьбе представительного органа местного самоуправления. В таком порядке, например, были введены в действие нормы парламентского Закона о публичном здравоохранении 1907 г. и Закона об аренде 1968 г. на территории подавляющего большинства муниципалитетов Великобритании.

В странах с англосаксонской правовой системой процветает судебный прецедент. Нормы права создаются судьями при вынесении решений по конкретным уголовным, гражданским и административным делам. Для квалификации правонарушения судьи подбирают в первую очередь сходный судебный прецедент и лишь при его отсутствии соответствующую правовую норму. На основании судебного прецедента суд может не признать наличия у муниципалитета определенных полномочий, отменить правовые акты органов местного самоуправления, запретить совершение каких-либо незаконных действий. Изучение и анализ ранее принятых решений позволяет использовать их в обосновании последующих решений, что обеспечивает эффективность, предсказуемость и единство судебной практики.

Судебные прецеденты выполняют как нормотворческую функцию, так и функцию официального толкования правовых норм. При вынесении решения по конкретному делу в сфере осуществления местного самоуправления суд может сформулировать новые нормы или истолковать и разъяснить смысл и содержание норм действующего законодательства. Толкуя нормы права, суд может их значительно изменить, наполнить новым содержанием.

Широкое распространение в англосаксонских странах получили хартии (уставы) муниципальных образований. В США и Великобритании хартии приняли уже практически все муниципалитеты. Согласно сложившейся традиции хартии по форме напоминают инкорпоративные акты. В их содержание включаются по тематическому принципу правовые институты парламентских законов, частные акты и наиболее важные решения представительных органов местного самоуправления.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в англосаксонских странах носит преимущественно косвенный характер. На местах отсутствуют назначаемые сверху представители государственной администрации, уполномоченные осуществлять опеку над органами муниципальной власти. Исключением из общего правила служит Индия.

Финансовый контроль государства распространяется на деятельность органов местного самоуправления по эффективному использованию лишь той части средств, которая поступает из государственных бюджетов различного уровня в форме субсидий. В Великобритании на государственные субсидии приходится около 60% доходов местных бюджетов, в Канаде — более 50% и в США — 34%.

В науке финансового права принято различать субсидии двух видов: общего и специального назначения. Первые называются дотациями и предназначены для покрытия дефицитов местных бюджетов и других расходов общего характера, целевое назначение которых определяется представительными органами муниципальной власти самостоятельно. Вторые представлены субвенциями, которые выделяются из государственного бюджета на финансирование определенных мероприятий и подлежат возврату в случае нарушения их целевого использования. За счет субвенций обычно осуществляется финансирование целевых программ. Поэтому государство особо жестко контролирует использование субвенций, ему не безразлично на какие нужды муниципалитетов расходуются эти средства.

Разновидностью косвенного контроля за деятельностью органов местного самоуправления является судебный контроль. В странах англосаксонской правовой системы в суд могут обратиться юридические и физические лица, интересы которых были нарушены действием либо бездействием местных властей. В результате рассмотрения материалов дела суд вправе объявить правовой акт органов муниципальной власти незаконным. В зависимости от конкретных обстоятельств дела он может также издать приказ органу местной власти об осуществлении в установленные сроки определенных действий. Приказом может быть предписано органу муниципальной власти воздержаться от совершения действий, нарушающих права и законные интересы юридических и физических лиц. Однако суды не вправе по собственной инициативе возбуждать производство о признании решений органов местного самоуправления незаконными.

Таким образом, в странах англосаксонской правовой системы контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в строго ограниченных пределах, установленных законом и судебными прецедентами.

Континентальная правовая система местного самоуправления

Непосредственной причиной возникновения континентальной системы местного самоуправления стало создание в Европе огромной наполеоновской империи. Гражданский кодекс Франции 1804 г. (Кодекс Наполеона) явился для многих стран Европы образцовым сводом законов буржуазного общества, примером для подражания. Его распространению во многом способствовали точный и ясный язык, совершенная юридическая терминология и законодательная техника. В то же время на формирование системы местных органов власти огромное влияние оказала Конституция Франции 1799 г. Под их воздействием началось становление местного самоуправления сначала в странах континентальной Европы, а затем и в их бывших колониях.

Гражданский кодекс Франции заложил научно-методологические основы для подразделения права на частное и публичное, для консолидации правовых норм в институты и отрасли права. Из состава аморфного правового массива выделились такие отрасли национального публичного права, как конституционное, административное и финансовое. Им принадлежит ведущая роль в регулировании отношений по осуществлению местного самоуправления в странах континентальной Европы.

Нормы конституционного права закрепляют территориальные основы деятельности местных органов власти, порядок их образования, формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления. С помощью норм административного права определяется структура местных органов власти, закрепляется их компетенция, формы и методы деятельности, устанавливается порядок взаимодействия с правительственными учреждениями и должностными лицами. При закреплении компетенции используется негативный принцип регулирования общественных отношений: местные органы власти вправе совершать любые действия, не запрещенные законом и не входящие в компетенцию других органов власти.

В содержании норм финансового права стран континентальной Европы реализуется принцип материально-финансовой автономии местного самоуправления. В своей совокупности они регулируют общественные отношения, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования финансовых средств местных органов власти, необходимых для осуществления их функций.

Разделение национальных систем права на частное и публичное право послужило важной предпосылкой для кодификации законодательства о местном самоуправлении, принятия комплексных законов.

Во Франции действует Кодекс территориальных сообществ 2000 г., который включает в себя систематизированные нормы всех ранее принятых правовых актов, относящихся к местному самоуправлению страны. Он регулирует отношения по осуществлению местного самоуправления в коммунах, департаментах и регионах.

В Греции местное самоуправление регулируется дифференциро-ванно, с учетом особенностей правового статуса общин, муниципалитетов и провинций (номын). Поэтому парламент Греции утвердил два кодекса: Муниципальный кодекс 1994 г. и Номархиальный кодекс 2001 г.

С известными оговорками к числу кодифицированных актов можно отнести и Свод законов о местном управлении Италии 2000 г.

В остальных странах, воспринявших континентальную систему местного самоуправления, приняты комплексные законы об осуществлении муниципальной власти. Среди них можно назвать Коммунальный закон Бельгии 1927 г, Закон Испании об автономных сообществах 1987 г., Конституционный закон Польши о территориальном самоуправлении 1992 г., Закон Болгарии об общинном самоуправлении 1996 г.

Анализ комплексных законов стран с континентальной правовой системой местного самоуправления показывает, что они по предмету правового регулирования и своей структуре напоминают кодифицированные акты. Наряду с кодексами они положили конец столь характерным для англосаксонских стран недостаткам, как юридический архаизм, нормативно-правовая разобщенность, множественность законов и подзаконных актов, нормы которых нередко противоречат друг другу. В конечном счете это придает законодательству о местном самоуправлении определенность и ясность, облегчает применение правовых норм, значительно повышает их эффективность.

Своеобразной формой местной кодификации являются уставы (статуты) муниципальных образований. Они закрепляют общую компетенцию органов местного самоуправления, определяют их структуру, формы и методы деятельности, устанавливают порядок замещения муниципальных должностей. Каждое муниципальное образование разрабатывает проект своего устава (статута) на основе типового нормативного правового акта. В этой связи в странах с континентальной системой местного самоуправления наблюдается на национальном уровне некоторое единство в уставном регулировании отношений по осуществлению муниципальной власти.

Конституция Франции 1799 г. законодательно закрепила децентрализацию в государственном управлении как особую систему взаимоотношений между государством и административно-территориальными единицами страны. Она предоставила самоуправление департаментам и коммунам, которые находились под административной опекой префектов и мэров, назначаемых правительством Франции. В результате возникла французская конституционно-правовая традиция решать проблемы территориальных сообществ с помощью централизованного руководства и саморегулирования в местном управлении. Под ее влиянием сложилась особая модель оптимального сочетания государственного управления и местного самоуправления, представляющая собой континентальную (французскую) систему устройства муниципальной власти.

В странах, где применяется континентальная система местного самоуправления, формируются территориальные сообщества. В качестве таковых законодателем признаются определенные административно-территориальные единицы, которым придается статус юридического лица публичного права.

В низовых административно-территориальных единицах населением всегда избираются представительные органы муниципальной власти. Местная администрация может избираться как населением, так и представительным органом местного самоуправления. Однако закон устанавливает двойную подчиненность и ответственность местной администрации.

В коммунах Франции в качестве представительных органов муниципальной власти населением избираются советы. Коммунальную администрацию возглавляет мэр, который избирается советом по можоритарной системе абсолютного большинства. Но он считается не только главой местного самоуправления, но и представителем государственной власти, должностным лицом, исполняющим решения правительства. Мэр обнародует и исполняет законы парламента Франции, участвует в проведении армейского набора, ведает записью актов гражданского состояния, осуществляет пересмотр избирательных списков. Поскольку эти вопросы не входят в компетенцию совета коммуны, то мэр обязан отчитываться об их решении перед префектом департамента.

Несколько иная модель местного самоуправления сложилась в общинах Греции, которые являются низовым звеном административно-территориального деления страны. Органы местного самоуправления общины включают общинный совет и председателя общины, которые избираются непосредственно населением. В их компетенцию не входит решение государственных вопросов, а председатель общины не подчиняется органам исполнительной власти Греции. Тем не менее за деятельностью органов местного самоуправления общины осуществляет административный надзор правительственный чиновник, занимающий должность областного генерального секретаря.

Значительными особенностями отличается местное самоуправление стран континентальной системы в административно-территориальных единицах среднего и высшего звеньев. Здесь наряду с выборными органами местного самоуправления действуют и назначаемые из центра должностные лица, которые являются полномочными представителями президента, правительства, министра внутренних дел.

Во Франции, например, в департаментах избираются в качестве органов и должностных лиц местного самоуправления генеральные советы и главы администрации. Полномочным представителем правительства Франции в департаменте является префект. Он назначается на государственную должность и увольняется в отставку правительственным декретом. В компетенцию префекта входят: организация выполнения в департаменте правительственных программ, координация деятельности органов центра на местах, руководство полицией, обеспечение законности и правопорядка, осуществление контроля за работой органов местного самоуправления.

Представительными органами местного самоуправления на уровне регионов Франции выступают региональные советы. Они избираются населением на основе пропорциональной избирательной системы по многомандатным округам. Депутаты из своего состава избирают председателя совета, который руководит его работой и одновременно возглавляет исполнительную власть в регионе. Интересы центральной власти в регионе представляет комиссар Республики, назначаемый премьер-министром Франции. Он координирует деятельность префектур по реализации правительственных программ экономического и социального развития региона, осуществляет контроль за законностью решений регионального совета.

В провинциях Испании в качестве органов местного самоуправления действуют собрания представителей, депутаты которых избираются непосредственно населением, а собрание представителей каждой провинции избирает главу администрации, которому вверяется исполнительная власть. Правительство Испании представлено в провинции губернатором, назначаемым министром внутренних дел. Он координирует в провинции деятельность органов центральных министерств и ведомств, осуществляет контроль за работой полиции и органов местного самоуправления.

По образцу континентальной системы строится местное самоуправление в такой африканской стране, как Сенегал. В соответствии с Конституцией 1963 г. статус территориальных сообществ в Сенегале получили области, коммуны и сельские округа. В них формируются органы местного самоуправления. Но они действуют под контролем префектов, которые назначаются в каждую область декретом президента страны.

Однако в странах с континентальной системой местного самоуправления не все административно-территориальные единицы признаются территориальными сообществами. Во Франции, например, статусом территориального сообщества не обладают кантоны и округа, в Турции — провинции (иль), в Польше — воеводства, в Болгарии — области и т.д. В таких административных подразделениях органы местного самоуправления вообще не формируются. В них действуют только органы государственной власти и назначаемые центром должностные лица.

Для стран с континентальной системой местного самоуправления также характерен контроль за деятельностью органов муниципальной власти. Они находятся не только под финансовым и судебным контролем, широкое распространение получил административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления со стороны правительства и подчиненных ему органов.

Старейшей формой контроля является административная опека. Она осуществляется назначаемым должностным лицом, представляющим интересы центра в муниципальном образовании. Так, в ст. 127 Конституции Турции 1982 г. говорится: «Центральная администрация имеет полномочие административной опеки над местными органами власти на основе принципов и порядка, установленных законом, и с целью обеспечения функционирования местных служб в соответствии с принципом централизованного управления, обеспечения единообразного коммунального обслуживания, защиты общественных интересов и решения местных нужд соответствующим способом».

Назначение административной опеки в Португалии состоит в надзоре за соблюдением закона органами самоуправляющихся единиц. Она осуществляется в случаях и формах, предусмотренных законом (ст. 242 Конституции).

При административной опеке полномочный представитель правительства в муниципальном образовании утверждает акты местных органов власти, затрагивающие интересы государства, отменяет или приостанавливает решения, противоречащие закону или общегосударственным интересам. Он может направлять их со своими мотивированными возражениями в представительные органы местного самоуправления для повторного рассмотрения.

В Италии административная опека строится на принципах исполнительной вертикали. Правительственный комиссар в месячный срок визирует проекты всех законов, принятых областным советом. Если правительство Италии находит, что закон превышает компетенцию области или противоречит национальным интересам либо интересам других областей, оно возвращает его на доработку в областной совет. Но если совет вновь одобрит закон в прежней редакции абсолютным большинством голосов, то правительство Италии вправе поставить перед Конституционным судом вопрос о законности нормативного правового акта или перед парламентом Республики о его целесообразности ввиду явного противоречия интересов (ст. 127 Конституции). Аналогичным образом исполнительные органы областей Италии осуществляют контроль за законностью и целесообразностью принятия актов провинций и коммун.

Административная опека предполагает вмешательство государства в оперативную деятельность органов местного самоуправления. Представителю центра в муниципальном образовании предоставлено право возбуждать дела об отставке выборных должностных лиц местного самоуправления и вносить предложения в высшие органы государственной власти о роспуске местных представительных и исполнительных органов муниципальной власти. Основаниями для роспуска могут послужить нарушения конституции и закона или соображения национальной безопасности (ст. 171 Конституции Польши, ст. 126 Конституции Италии, ст. 242 Конституции Португалии).

Однако большинство стран с континентальной системой местного самоуправления отказалась от административной опеки как формы контроля за деятельностью органов муниципальной власти. Во Франции согласно Закону о децентрализации 1983 г. ни одно территориальное сообщество не может осуществлять опеку над другим. Лишен такого права и представитель центральной власти. Опека заменена административным надзором, который предполагает осуществление контроля только с точки зрения законности принимаемых решений, без вмешательства в оперативную деятельность местных органов власти. При выявлении незаконных актов представитель правительства может лишь оспорить их в местном административном суде. В этом пункте наблюдается некоторое сближение континентальной правовой системы местного самоуправления с англосаксонской.

Административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться не только на принципах единоначалия, но и в коллегиальных формах. Так, в Греции надзор за деятельностью органов местного самоуправления провинции возложен на специальные комитеты, в состав которых входят по одному представителю от окружных административных судов, Министерства внутренних дел и номархиального (провинциального) совета. Комитеты не зависимы от провинциальных органов местного самоуправления, но подчиняются Министерству внутренних дел Греции.

Таким образом, континентальная правовая система местного самоуправления отличается наличием кодифицированных нормативных правовых актов, определенным единством в структуре местных органов власти, широким использованием административного контроля за их деятельностью.

Иберийская правовая система местного самоуправления

Иберийская правовая система местного самоуправления зародилась в недрах континентальной системы. Но в своем окончательном виде она сформировалась в странах Латинской Америки. В качестве моделей для нее послужили национальные правовые системы местного самоуправления бывших метрополий — Испании и Португалии, а также влиятельного в экономическом и политическом отношении северного соседа латиноамериканских стран, как США.

Правовая основа местного самоуправления в странах Латинской Америки закладывалась преимущественно в процессе заимствования норм и институтов из континентального правопорядка США. В этой связи влияние США на формирование иберийской системы местного самоуправления прослеживается прежде всего в многообразии форм правового регулирования отношений по осуществлению муниципальной власти. В странах Латинской Америки широкое распространение получили законы, закрепляющие полномочия местных органов власти в отдельных отраслях и сферах хозяйственного и социально-культурного строительства. Наряду с ними действуют подзаконные акты нормативного характера высших органов исполнительной власти, судебные прецеденты и правовые обычаи. Данью правовой традиции Испании и Португалии служат лишь органические законы о местном самоуправлении, которые предоставляют муниципалитетам политическую, административную и финансовую автономию, закрепляют общую компетенцию органов муниципальной власти, устанавливают их структуру, формы и методы деятельности.

В свою очередь, национальные системы местного самоуправления Испании и Португалии стали моделью для устройства муниципальной власти стран Латинской Америки, взаимодействия ее органов с правительственными учреждениями. По этой модели во всех звеньях административно-территориального устройства страны (муниципиях) населением избираются советы (хунты), которые являются представительными органами местного самоуправления. Вопросами управления ведает избираемый советом либо непосредственно населением глава муниципии (алькальд, регидор, префект, мэр). Он одновременно является председателем совета и его исполнительным органом персонифицированного характера. Назначаемых должностных лиц из центра при такой модели нет, но избираемый глава муниципии утверждается правительством в качестве его полномочного представителя. Поэтому он действует, с одной стороны, как исполнительный орган совета, обязанный выполнять все его решения, а с другой — как представитель правительства в муниципии, призванный от имени государства осуществлять контроль за законностью решений самого совета. На практике в его руках сосредоточены основные рычаги по оптимальному сочетанию общегосударственных и местных интересов в муниципальном управлении.

Значительными особенностями в странах с иберийской системой местного самоуправления отличается порядок осуществления контроля за деятельностью муниципальных органов власти. Поскольку глава муниципии по должности является и председателем совета, он обладает широкими возможностями не допускать принятия решений не только по мотивам их незаконности, но и нецелесообразности. Для этого используются как правовые, так и организационные формы контроля за деятельностью совета, предусмотренные регламентом его работы.

Кроме того, глава муниципии может обратиться в органы конституционного или административного контроля с заявлением о признании решения представительного органа местного самоуправления незаконным. В Перу мэр муниципии обращается в таких случаях в Конституционный трибунал, который обладает исключительным правом определять конституционность законов, актов исполнительной власти и муниципальных орданансов. Аналогичная процедура оспаривания решений представительных органов местного самоуправления предусмотрена Конституцией Эквадора 1998 г. Разница заключается лишь в том, что Конституционный трибунал Эквадора рассматривается не как часть судебной власти, а как особый контрольный институт, юрисдикция которого распространяется на решения всех органов государственной и муниципальной власти страны.

В Уругвае алькальд муниципии может обратиться с заявлением об аннулировании правового акта представительного органа местного самоуправления в Трибунал административных споров, если он считает, что оспариваемый акт является незаконным или принят в результате злоупотребления властью.

При осуществлении административного контроля главы муниципий в странах с иберийской системой местного самоуправления могут обращаться в органы центральной власти с предложениями о роспуске тех советов, которые систематически нарушают законы или не могут собраться на свои заседания. Решение о роспуске совета принимает парламент или правительство.

Характерная особенность иберийской системы местного самоуправления состоит и в том, что в осуществлении контроля за деятельностью органов муниципальной власти принимает участие население. В Перу, например, население каждой муниципии наделено правом обращаться в Конституционный Трибунал с запросом о конституционности муниципального ордонанса. Для этого достаточно собрать под петицией не менее 1% подписей жителей соответствующей муниципии, обладающих активным избирательным правом.

Во многих странах Латинской Америки в порядке осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления избирателям предоставлено право отзывать депутатов советов и глав муниципий досрочно. Основаниями отзыва могут быть грубое нарушение конституции и законов, решений органов местного самоуправления, самоустранение от выполнения наказов избирателей и своих обязанностей, совершение действий, порочащих звание депутата или главы муниципии.

География распространения иберийской системы местного самоуправления весьма обширна. Несмотря на отказ Испании и Португалии от данной системы, она, тем не менее, сохранилась в 17 странах Латинской Америки, в том числе в таких крупнейших, как Аргентина, Бразилия, Чили, Колумбия. В силу исторических причин она не сложилась лишь в бывших колониях Великобритании (Антигуа и Барбуда, Барбадос, Гайана, Ямайка и др.), в бывших заморских территориях Франции (Гаити) и на Кубе, где местное самоуправление вообще отсутствует.

Не вписывается в общую схему распространения иберийской системы местного самоуправления Мексика. Хотя Мексика является испаноязычной страной Латинской Америки, в ней действует континентальная система местного самоуправления. Этот феномен объясняется тем, что Мексика, добившись в 1821 г. независимости, избрала в качестве модели законодательство не бывшей метрополии — полуфеодальной Испании, а буржуазной Франции. Идея создания логически стройной системы кодифицированного права, выдвинутая французскими просветителями и юристами, была созвучна либеральным настроениям молодой мексиканской буржуазии. В этой связи в основу правовой системы местного самоуправления Мексики была положена конституционная традиция Франции. Она и обусловила появление в Западном полушарии классической модели континентальной правовой системы местного самоуправления.

Смешанные правовые системы местного самоуправления

В большинстве зарубежных стран сложились смешанные правовые системы местного самоуправления. В зависимости от доминирующих признаков в структуре каждой национальной системы местного самоуправления их можно подразделить на три вида.

Первый вид представлен европейской правовой системой местного самоуправления, которая имеет сходство как с континентальной, так и с англосаксонской моделями. Она утвердилась в Германии, Австрии, Венгрии, Македонии, Норвегии, Словении, Финляндии и в ряде других стран Европы. Ее сходство с континентальной системой проявляется в формах правового регулирования местного самоуправления, способах определения компетенции муниципальных образований и выборных органов власти, порядке осуществления контроля за их деятельностью. С англосаксонской системой ее сближает отсутствие соподчиненности муниципальных образований, множественность моделей местного самоуправления, большая самостоятельность местных органов власти в решении оперативных вопросов.

Для европейской системы типичными формами правового регулирования местного самоуправления являются конституции, комплексные законы, положения о муниципальных образованиях, отраслевые законы, нормативные правовые акты министерств и ведомств. В случае обнаружения неточностей или пробелов в законодательстве о местном самоуправлении применяются решения конституционных судов, которые фактически носят нормативный характер.

Согласно конституционной традиции Франции местное самоуправление в странах континентальной Европы рассматривается как государственное управление на муниципальном уровне, как форма реализации общих функций публичного управления. С учетом этой традиции сформулированы нормы ст. 137 Конституции земли Гессен: «Общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона» (п. 1).

Аналогичный подход к пониманию местного самоуправления заложен в ст. 116 Федерального конституционного закона Австрии 1920 г. В ней община определяется как территориальная единица с правом самоуправления и одновременно как административная единица, в пределах которой осуществляется государственное управление на муниципальном уровне.

Современное законодательство Норвегии также рассматривает местное управление и самоуправление в отношении коммун и губернских коммун как единое целое, как форму публичного управления на местах (§ 3 Закона о коммунах и фюлкескоммунах 1992 г.). Кроме того, производный характер коммун и их зависимость от государства означают, что в Норвегии только государство может принять решение об учреждении новой или размежевании старых коммун. Делается это в целях повышения эффективности публичного управления на муниципальном уровне.

При таком подходе к пониманию местного самоуправления используется хорошо известный в законодательной практике стран с континентальной правовой системой муниципальной власти негативный способ закрепления компетенции территориальных сообществ: «Все, что прямо не запрещено законом, разрешено». Этот способ применяется и для определения объема полномочий выборных органов местного самоуправления, компетенция которых является производной от компетенции муниципальных образований.

С учетом богатого опыта стран с континентальной системой местного самоуправления в странах, где утвердилась европейская система муниципальной власти, в отдельных звеньях административно-территориального устройства местные органы власти могут вообще не создаваться. Так, в уездах Финляндии органы местного самоуправления законодательством не предусмотрены: это полицейские и судебные округа.

В странах с европейской системой самоуправления контроль за деятельностью органов муниципальной власти осуществляется по модели континентальной системы. В соответствии с национальным законодательством функции административного надзора возлагаются на специально уполномоченных лиц, назначаемых государством. В Австрии такими лицами являются управляющие округами, в Финляндии — губернаторы, в Дании — амтсманы и т.п. В Германии и Норвегии для осуществления административного надзора создаются коллегиальные органы государственной власти. Однако их надзор ограничивается лишь обеспечением соответствия решений органов местного самоуправления требованиям закона. Надзор за правильностью и профессиональностью деятельности органов местного самоуправления допускается только в случаях реализации полномочий, переданных им государством (ст. 140 Конституции Словении).

Вместе с тем на правовой статус муниципальных образований стран с европейской системой местного самоуправления, характер взаимоотношений их представительных и исполнительных органов большое влияние оказала англосаксонская правовая система устройства муниципальной власти. Здесь, как правило, отсутствует соподчиненность муниципальных образований, конституциями и законами допускаются различные модели местного самоуправления. В частности, в ст. 114 Конституции Македонии записано, что в общинах могут быть организованы различные формы местного самоуправления. В Германии на основе зарубежного опыта сложились четыре модели местного самоуправления в общинах федеральных земель: модель магистрата, северогерманская система совета, модель бургомистра и южногерманская модель. Они различаются по таким существенным признакам, как взаимоотношения представительного органа муниципальной власти с органами управления. Сходные модели местного самоуправления существуют в США на уровне муниципалитета.

Для стран с европейской системой местного самоуправления характерна большая самостоятельность органов муниципальной власти в решении вопросов местного значения, в осуществлении оперативного управления. Как сказано в Законе об общине вольной земли Саксония 1993 г. (в ред. 1996 г.): «Община выполняет все общественные задачи по своему усмотрению и создает все учреждения, необходимые для социального, культурного и экономического процветания членов общины, в случае если это не противоречит действующему законодательству… Если государство обязывает общину к выполнению дополнительных задач, то предусмотрена финансовая компенсация ее усилий» (§ 2). Согласно Основному закону Финляндии 1999 г. руководство коммунами в стране «должно основываться на самоуправлении жителей коммун» (§ 121).

Вторым видом смешанных правовых систем местного самоуправления является дуалистическая система. Ее характерная особенность заключается в том, что она складывалась в процессе противоречивого взаимодействия англосаксонской и континентальной систем местного самоуправления с традиционными системами общинного самоуправления. Правящая элита бывших колоний стремилась заимствовать англосаксонскую или континентальную систему местного самоуправления, но ей противостояла родоплеменная знать, стремившаяся сохранить общинное самоуправление, независимое от государственной власти. В результате появился гибрид совершенно разных моделей устройства муниципальной власти, которые с большим трудом интегрируются в национальные правовые системы местного самоуправления. Тем не менее этот вид смешанных систем местного самоуправления получил значительное распространение в странах Африки, бывших колониях Великобритании и Франции. Его восприняли Бурунди, Габон, Гамбия, Гана, Гвинея, Мавритания, Мозамбик, Сейшельские Острова, Того, Тунис и Экваториальная Гвинея.

Основными формами правового регулирования отношений по осуществлению муниципальной власти в странах с дуалистической системой местного самоуправления являются конституции, законы, декреты правительства, уставы (хартии) муниципальных образований, обычаи и традиции, мусульманско-правовая доктрина. В Гане, например, главными элементами правовой системы местного самоуправления являются английское общее право и обычное африканское право. Поэтому органы местного самоуправления во всех звеньях административно-территориального устройства страны формируются на принципах англосаксонской правовой системы. В муниципальных образованиях нет назначаемых должностных лиц, специально уполномоченных осуществлять административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Однако согласно местным традициям в сельских, городских, муниципальных (группа поселений), окружных и областных советах 50% мест занимают по собственному праву вожди племен.

В системе местного самоуправления Туниса преобладают элементы континентальной системы. По примеру Франции в коммунах органами местного самоуправления являются выборные муниципальные советы. Исполнительную власть в коммуне возглавляет мэр, который избирается советом или непосредственно населением. Провинциями управляют губернаторы, назначаемые президентом Туниса по представлению министра внутренних дел, которые осуществляют административный контроль за деятельностью местных органов власти. Но параллельно действуют на основании мусульманской правовой доктрины советы шейхов, выступающие в качестве органов общинного самоуправления.

Третьим видом смешанных правовых систем местного самоуправления является плюралистическая система. Как видно из самого названия, она интегрирует в своем составе элементы практически всех систем местного самоуправления. В классическом виде данная система существует в Японии.

Формы правового регулирования местного самоуправления в Японии сложились под влиянием как англосаксонской, так и континентальной системы. В соответствии с традицией англосаксонских стран, полномочия местных органов власти Японии закрепляются отраслевыми законами, регулирующими отношения в конкретных областях хозяйственного и социально-культурного строительства. Парламент Японии в порядке ст. 95 Конституции принимает и частные законы, адресованные отдельным административно-территориальным единицам.

Вместе с тем в Японии действует комплексный Закон о местной автономии 1947 г., который закрепляет основные принципы организации местного самоуправления в стране, определяет общую компетенцию местных органов власти. Эта особенность характерна главным образом для стран с континентальной системой местного самоуправления.

Система местных органов власти в Японии построена по англосаксонской модели. В административно-территориальных единицах, обладающих правом местного самоуправления, население избирает префектуральные, городские, сельские и поселковые собрания. В мелких общинах функции представительных органов местного самоуправления возлагаются на общие собрания избирателей. На муниципальные должности глав исполнительной власти в таком же порядке избираются префекты (губернаторы), мэры и старосты сельских и поселковых общин. Назначаемых из центра должностных лиц нет ни в одной административно-территориальной единице страны. Тем не менее губернатор префектуры может быть отрешен от должности премьер-министром Японии, а мэр города и староста сельской или поселковой общины — губернатором. В этом положении нашла свое законодательное выражение национальная правовая традиция Японии о конфуцианско-патерналистских отношениях в системе публичной власти, которая в своих основных чертах сформировалась в эпоху Мэйдзи.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в Японии осуществляется на принципах иберийской правовой системы. В нем принимают участие не только финансовые и судебные органы государства, но и непосредственно население. Так, согласно Закону о местной автономии 1947 г. по требованию не менее одной трети избирателей административно-территориальной единицы должен быть назначен референдум на предмет отзыва главы исполнительной власти. Избиратели могут также войти в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске местного собрания. В установленных законом случаях комиссия обязана назначить голосование по данному вопросу. Если большинство избирателей поддержит внесенное в комиссию предложение, то местное собрание распускается. Закон содержит лишь оговорку, что роспуск собрания или отзыв должностных лиц могут осуществляться только по истечении одного года с момента начала их деятельности.

Таким образом, плюралистическая система местного самоуправления современной Японии сформировалась под влиянием англосаксонской, континентальной, иберийской и национальной правовых традиций. Тем не менее, определяющим является влияние англосаксонского права. Это объясняется тем, что проекты Конституции Японии 1946 г. и Закона о местной автономии 1947 г. разрабатывались под руководством оккупационных властей США.

Контрольные вопросы

  1. В чем заключается специфика правового регулирования местного самоуправления в федеративных государствах?
  2. Каковы особенности англосаксонской правовой системы местного самоуправления?
  3. В чем заключаются особенности континентальной правовой системы местного самоуправления?
  4. Чем иберийская правовая система местного самоуправления отличается от континентальной?

Конгресс США принял закон о дополнительных полномочиях муниципальных корпораций. Верховный суд штата Айова выразил свою правовую позицию, в соответствии с которой «муниципальные корпорации получают полномочия от легислатур штатов». Решите дело.

Алькальд Городского совета Барселоны был назначен горожанами на сходе и утвержден в должности советниками городского Совета. Прокурор Барселоны обжаловал в суд указанные решения. Прав ли прокурор?

Городской совет Бирмингема ввел муниципальный налог за проезд иногородних большегрузных автомобилей по территории города и не учел норму судебного прецедента, согласно которому: «Нет права взимать налоги без разрешения Парламента Его Величества». Как должны поступить налогоплательщики?

Сельская община проиграла Правительству Танзании в суде дело о местном обычае, связанном с ритуальными танцами у костра в период праздника урожая. Прав ли суд?

В Японии сложилась плюралистическая система самоуправления, которая интегрирует в своем составе элементы практически всех систем местного самоуправления. Например, мэр города и староста сельской и поселковой общины могут быть отрешены от должности губернатором. Какая национальная правовая традиция Японии нашла свое законное выражение в этом примере?

Еще по теме:

  • Статья 217 п 171 налогового кодекса Новые правила налогообложения доходов от продажи имущества физических лиц Государственная Дума в третьем чтении приняла законопроект «О внесении изменений в части первую и вторую […]
  • Продажа лицензий ноу хау Торговля лицензиями и ноу-хау Для СЭЗ особый интерес представляет торговля лицензия­ми и ноу-хау на мировом рынке, которая в силу ее большой значимости в передаче технологических знаний […]
  • Консалтинговые услуги в рк Консалтинговые услуги в рк директор ТОО «Almer Int. Pro. », профессиональный бухгалтер РК, член ПОБ «Институт сертифицированных бухгалтеров Казахстана» КАКОЙ ПОРЯДОК НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ […]
  • Адвокат сергей барнаул Адвокат Гагельганс Сергей Андреевич Общие сведения Статус: Действующий; Реестровый номер: 22/1209; Номер удостоверения: 1489; Государство: Российская Федерация; Федеральный округ: […]
  • Контролируемые сделки с оффшором Какие сделки являются контролируемыми? В соответствии с положениями ст. 105.14 Налогового Кодекса РФ, с 1 января 2014 года к понятию «контролируемая сделка» относятся: Сделки между […]