Методы административный надзор полиции

Рубрики Новости

Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

  • Понятие административного права
  • Предмет административного права
  • Управленческие отношения
  • Методы административного права
  • Система административного права
  • Источники административного права
  • Функции административного права
  • Административное право как наука
  • Административная правовая политика
  • Нормы административного права

Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

Административный надзор осуществляется органами внутренних дел за отдельными категориями граждан, прибывших из мест лишения свободы. Правовым основанием применения этой административно-предупредительной меры является Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. № 5364-VI. Административный надзор устанавливается в целях наблюдения за поведением лиц, ранее судимых, оказания на них необходимого воспитательного воздействия, предупреждения новых преступлений.

Эта мера применяется в отношении некоторых категорий лиц, освобожденных из мест лишения свободы. В одних случаях надзор устанавливается при их освобождении по мотивированному постановлению начальника учреждения уголовно-исполнительной системы, в котором указываются основания для установления надзора и срок надзора. Постановление направляется в орган внутренних дел по избранному поднадзорным месту жительства. В других случаях такое постановление выносит начальник органа внутренних дел. Основанием для установления административного надзора в отношении особо опасных рецидивистов является вступивший в законную силу приговор, по которому данное лицо признано особо опасным рецидивистом.

Административный надзор устанавливается на срок от шести месяцев до одного года; он может быть продлен каждый раз еше на шесть месяцев, но не свыше сроков, предусмотренных законом для погашения или снятия судимости за данное преступление. Продление административного надзора осуществляется органами внутренних дел, о чем они уведомляют прокурора.

Работники полиции обязаны систематически контролировать поведение лиц, в отношении которых установлен административный надзор, принимать необходимые меры для приобщения их к общественно полезному труду, предупреждать и пресекать нарушения ими общественного порядка. При осуществлении административного надзора работники милиции имеют право:

  • истребовать сведения о поведении поднадзорного от администрации предприятий, учреждений и общественных организаций по месту его работы и жительства, а также от граждан;
  • возбуждать ходатайства перед соответствующими государственными, общественными и хозяйственными организациями о трудовом и бытовом устройстве поднадзорного;
  • вызывать поднадзорного на беседы в полиция;
  • проводить при необходимости такие беседы в присутствии представителей администрации предприятий, учреждений, общественных организаций, а также родственников поднадзорного;
  • требовать от поднадзорного устные и письменные объяснения по вопросам, связанным с исполнением правил административного надзора;
  • посещать в любое время суток жилище поднадзорного.
  • по истечении срока, на который он был установлен;
  • досрочно, если будет установлено, что поднадзорный твердо встал на путь честной трудовой жизни, положительно характеризуется по работе и в быту;
  • в случае погашения или снятия судимости с поднадзорного.

О прекращении административного надзора выносится специальное постановление. Надзор может быть отменен прокурором в случае признания его установления необоснованным.

Надзор за ранее судимыми лицами связан с ограничением их общего административного статуса. На поднадзорных налагаются обязанности соблюдать следующие правила:

  • являться по вызову в орган внутренних дел в указанный срок и давать объяснения по вопросам, связанным с исполнением правил надзора;
  • уведомлять орган внутренних дел о перемене места работы или жительства;
  • при выезде за пределы района (города) по служебным делам уведомлять орган внутренних дел.

Кроме этих правил (общих ограничений) в постановлении об установлении надзора могут быть закреплены такие персональные ограничения, как:

  • запрещение ухода из дома в определенное (как правило, ночное) время;
  • запрещение пребывания в определенных пунктах района, города (например, на рынках, вокзалах);
  • запрещение выезда или ограничение времени выезда по личным делам за пределы района, города. В таких случаях поднадзорный обязан получать разрешение органа внутренних дел на выезд по личным делам на срок более суток и регистрироваться в органах внутренних дел по месту прибытия;
  • обязанность явки в органы внутренних дел в определенное время дня от одного до четырех раз в месяц.

Персональные ограничения устанавливаются в зависимости от образа жизни, семейного положения и других обстоятельств, характеризующих личность судимого. При осуществлении надзора начальник органа внутренних дел вправе ослаблять или усиливать ограничения.

Метод надзора в административно-правовом режиме общественной безопасности

Рассматривая метод административного надзора необходимо отметить, что само слово «надзор» толкуется в словарях русского языка как наблю-

дение, присмотр за кем-либо, чем-либо с целью контроля, охраны .

Административный надзор — это узкоспециализированное наблюдение уполномоченных органов исполнительной власти за точным и неуклонным соблюдением гражданами, должностными лицами, организациями общеобязательных правил с использованием в предусмотренных законом случаях административного принуждения . Административный надзор осуществляется путем наблюдения, выявления, просмотра, посещения, сопоставления и иными путями. Главная цель административного надзора заключается в поддержании общественного порядка и в обеспечении безопасности граждан, общества и государства. Он проводится для предупреждения противоправных действий граждан в общественных местах, актов терроризма, проявлений стихийных сил природы (эпидемии, наводнения, пожары), уменьшения тяжести их последствий. Административный надзор может проводиться постоянно, даже круглосуточно. Например, это — надзор, осуществляемый сотрудниками ГИБДД за дорожным движением.

Все компетентные органы исполнительной власти, а также, негосударственные структуры реализуют административно-надзорные полномочия на строго правовой основе.

Административный надзор является разновидностью контрольной деятельности, но обладающей спецификой. Административный надзор представляет собой наблюдение, при котором наблюдающий субъект

находится вне служебных отношений объекта. Административный орган со стороны наблюдает происходящий процессы, регистрируя внешние проявления объекта. Типичным примером являются отношения между сотрудником ГИБДД осуществляющим надзор за дорожным движением, и поднадзорными объектами: пешеходами и водителями автомототранспорта.

В административном органе, осуществляющем надзор, отсутствуют элементы постоянного воздействия на объект, за которым проводится наблюдение. Право надзорного органа воздействовать возникает тогда, когда объект наблюдения (гражданин, должностное лицо, организация) нарушает правовые нормы либо своими действиями создает опасную для общественного порядка ситуацию, либо когда создается угроза природного, техногенного или иного характера.

Контроль в отличие от административного надзора, независимо от того, каким органом он проводится, характеризуется, прежде всего, глубоким и разносторонним проникновением в оперативно-служебную деятельность подконтрольных объектов. Контролю присуща целая гамма приемов воздействия на подконтрольный объект: обследования, ревизии, проверки. При этом компетенция органов контроля включает проверку деятельности подконтрольного объекта с точки зрения не только законности, но и целесообразности. Общим правомочием всех органов административного надзора является то, что они могут осуществлять наблюдение за гражданами, должностными лицами и организациями с точки зрения законности их действий, но они не вмешиваются в отраслевую деятельность поднадзорных объектов. В то время как органы управления могут осуществлять руководство подчиненными им структурами, т.е. осуществлять контроль и надзор за ними, непрерывно вмешиваясь в их деятельность, органы милиции могут осуществлять только наблюдение за поднадзорными объектами и в случае констатации правонарушения со стороны поднадзорных объектов осу- ществлять меры принуждения, давать соответствующие предписания, запрещать определенные действия, угрожающие общественному порядку и общественной безопасности. Административный надзор — это своего рода суженный контроль .

Административный надзор осуществляют органы исполнительной власти, но не все, а «специально уполномоченные» государством для этой деятельности органы управления . Помимо права осуществлять административный надзор другим общим правомочием органов милиции является их право в случае констатации правонарушения со стороны поднадзорного объекта применять меры административного принуждения и в этом плане давать соответствующие предписания. Например, санитарно- эпидемиологическая служба, осуществляющая административный санитарно-эпидемиологический надзор за состоянием здоровья населения в связи с состоянием среды обитания, имеет право в случае опасности распространения эпидемии дать распоряжение соответствующим организациям о проведении вакцинации всех работников или об обязательной госпитализации инфекционных больных и граждан с подозрением на инфекционное заболевание, представляющее опасность для окружающих, согласно ст. 50 Федерального закона от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»3. В определениях административного надзора, которые встречались в отечественной юридической литературе (И.С.Самощенко, М.И.Еропкип, Ф.С.Разаренов и др.), в рассматриваемое понятие включалось в качестве составного элемента административное принуждение.

отклоняющегося от правопорядка поведения.

Административный надзор и административное принуждение могут осуществляться слитно. Так, досмотр, заключающийся в проверке ручной клади, багажа, а также в проверке пассажиров гражданских воздушных судов внутренних и международных линий, который осуществляют должностные лица гражданской авиации, милиция, таможенные учреждения и служащие пограничных войск, является типичной административной мерой, сочетающей надзор с принуждением. Однако при строгом подходе к административному надзору и административному принуждению следует признать, что эти понятия различаются.

Осуществлять административный надзор — не значит вмешиваться в поведение людей, если оно не переходит границ дозволенного. Например, милицейский патруль наблюдает за людьми, попадающими в поле зрения на маршруте; участковый уполномоченный милиции интересуется у дворника личностью вновь прибывшего жильца. Во всех случаях должностные лица, осуществляющие административный надзор, ни физически, ни организационно не соприкасаются ни с одним из граждан. И тем не менее, воздействие такого «чистого» надзора на граждан огромно. В его основе лежит наблюдение, а наблюдение как процесс слежения за кем-либо или чем- либо содержит оценку (моральную, юридическую) одним человеком другого, что оказывает огромное воздействие на последнего. Сознание человека, что его действия находятся под наблюдением, что они подвергаются или будут подвергнуты оценке вне привычного для него круга родственников и знакомых, порождает в действующем такое чувство (осторожности, страха, ответственности), которое побуждает вести его правомерно. Справедливо отмечает Н.И.Буденко: «Следует иметь в виду, что в подавляющем большинстве случаев уже сам по себе факт нахождения в общественном месте работника милиции в установленной форме одежды оказывает сдерживающее воздействие на нарушителей общественного порядка,

способствуя предупреждению нарушений, и вселяет в граждан уверенность в безопасности и надежной защите их прав и личного достоинства» . Административный надзор без контактов надзорного органа с поднадзорными объектами предупреждает, пресекает, не дает «отклоняющемуся» поведению трансформироваться в правонарушение или преступление. В этом заключается сущность административно-надзорной деятельности.

Административный надзор подразделяется на виды по самым различным основаниям: по способу индивидуализации поднадзорных объектов (субъектов): по форме надзорной деятельности; по объекту охраны.

По способу индивидуализации поднадзорных объектов (субъектов) административный надзор подразделяется на общий и индивидуальный.

Общий административный надзор представляет собой надзор органов милиции фактически за всеми гражданами и сооружениями, находящимися на данном участке или в пределах данного региона. Такой административный надзор осуществляет патрульно-постовая служба, наблюдая за общественным порядком. Этот вид надзора имеет место в горизонтальном административном правоотношении.

Однако правоотношения, которые возникают между патрульным постом и гражданами, «по-своему» индивидуализованы. Так, в ст. 106 Устава патрульно-постовой службы милиции говорится, что во время службы наряды должны обращать внимание на «граждан, часто появляющихся у объектов, где хранятся, находятся в обращении материальные ценности банковских учреждений, торговых предприятий . » .

Индивидуальный административный надзор представляет собой процесс наблюдения полномочных органов за отдельными гражданами,

представляющими определенную опасность для общества или подозреваемых в совершении преступления. Поднадзорный субъект «поименно» индивидуализирован, он персонально известен органу милиции. Этот вид надзора имеет место в административном правоотношении.

Индивидуальным административным надзором является гласный надзор в отношении лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы за тяжкие преступления .

По форме надзорной деятельности административный надзор подразделяется на гласный и негласный.

Гласный административный надзор — это надзор, доступный для ознакомления с ним любым гражданином, т.е. визуально заметный, как для поднадзорных объектов, так и для третьих лиц. К такому надзору относится административный надзор органов и должностных лиц ГИБДД в отношении пешеходов и водителей автомототранспорта, осуществляемый на основе Федерального закона от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения» и Правил дорожного движения РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 г .

§ 2. Понятие, виды и методы административного надзора милиции

В научной литературе на протяжении многих лет административный надзор традиционно рассматривался как важнейшая правовая форма административной деятельности милиции[128]. В то же время некоторые известные российские ученые-административисты считают административный надзор способом (методом) деятельности милиции по обеспечению общественного порядка и безопасности[129], а отдельные из них — функцией милиции[130].

Административный надзор милиции — это систематическое наблюдение органов внутренних дел (милиции) за точным исполнением должностными лицами и соблюдением гражданами общеобязательных правил, регулирующих общественный порядок и безопасность, в целях предупреждения и пресечения их нарушений, выявления правонарушителей и привлечения их к ответственности или принятия к ним мер общественного воздействия.

Это так называемый общий административный надзор милиции, который имеет самую широкую сферу воздействия.

Во-первых, он осуществляется в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических) за соблюдением ими общеобязательных правил, содержащихся, например, в федеральных нормативных актах или нормативных актах субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, пользования общественным транспортом, организации и проведения массовых мероприятий и другим.

Во-вторых, административный надзор распространяется на более определенный круг субъектов и по более конкретному кругу вопросов, например, надзор милиции за соблюдением правил лицензионно-разрешительной, паспортно-визовой, учетно-регистрационной систем, правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации, правил дорожного движения, правил продажи алкогольной продукции и многим другим.

В-третьих, административный надзор может осуществляться за строго определенным кругом лиц» например, за некоторыми категориями граждан, освобожденными из мест лишения свободы; условно осужденными; а также осужденными, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы; несовершеннолетними, состоящими на учете в подразделениях органов внутренних дел по делам несовершеннолетних и некоторыми другими.

Последний вид надзора характерен только для милиции. В специальной и юридической литературе он носит наименование «специальный правоохранительный надзор милиции», или индивидуальный, персонифицированный надзор за отдельными категориями лиц.

Административный надзор милиции осуществляется от имени государства и только по вопросам, отнесенным к компетенции милиции.

Термин «надзор» имеет собственное юридическое содержание. Надзорная функция, в частности, охватывает не только наблюдательные мероприятия милиции, но и ее действия по вмешательству в соответствующие ситуации. В ходе административного надзора в целях пресечения выявленных правонарушений милицией могут быть применены физическая сила, специальные средства и огнестрельное оружие, кроме того, надзорная функция вбирает в себя регистрационную (например, регистрация иностранных граждан, транспортных средств), лицензионно-разрешительную (предоставление (или отказ в предоставлении) лицензии на приобретение огнестрельного оружия) и регламентарную (например, выдача обязательных предписаний об устранении выявленных нарушений) подфункции.

И.И. Веремеенко считает, что надзорная деятельность милиции включает также применение административных санкций в отношении поднадзорных объектов (субъектов) и исполнение этих санкций.

Эти направления милицейской деятельности, действительно, сопутствуют надзору, но в силу особой специфики должны, по-видимому, расцениваться как самостоятельные функции милиции — квазисудебная (юрисдикционная) и исполнения наказаний[131].

Общие надзорные полномочия милиции и сфера ее надзора главным образом определены в Законе РФ «О милиции». Полномочия по применению принудительных мер воздействия, в том числе административных наказаний, Установлены в Кодексе РФ об административных правонарушениях и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

Характерная черта административного надзора состоит в том, что он носит внешний характер, т. е. осуществляется в отношении неопределенного круга лиц, не находящихся в организационном или ином подчинении органам внутренних дел, но на которых законами или подзаконными актами возлагается необходимость соблюдения конкретных правил в сфере общественного порядка и безопасности.

Другая характерная черта, тесно связанная с первой, — административный надзор, который, как правило, связан с применением административного принуждения. Надзор милиции всегда предполагает возможность принуждения, хотя сам по себе, внешне имея форму специально организованного полицейского наблюдения, не носит принудительного характера.

В осуществлении административного надзора так или иначе участвуют все сотрудники милиции, но для сотрудников службы обеспечения общественного порядка (особенно для нарядов патрульно-постовой службы), участковых уполномоченных милиции, дорожно-патрульной службы ГИБДД он является одной из важнейших правовых форм их повседневной служебной деятельности. Систематический надзор имеет большое значение для укрепления общественного порядка. Он является также важным психологическим фактором, побуждающим граждан воздерживаться от нарушения установленных правил. Именно поэтому говорят, что нахождение сотрудника милиции в общественном месте в форме — уже профилактика правонарушений.

В практической деятельности милиции сложились следующие методы административного надзора:

1. Непосредственное наблюдение за исполнением (соблюдением) установленных общеобязательных правил должностными лицами и гражданами (метод характерен, например, для нарядов патрульно-постовой службы, участковых уполномоченных милиции, государственной инспекции безопасности дорожного движения, всех сотрудников, несущих службу по охране правопорядка в общественных местах).

2. Периодические проверки исполнения (соблюдения) должностными лицами и гражданами правил, надзор за которыми отнесен к компетенции милиции (метод характерен, например, для работы службы участковых уполномоченных милиции, подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и др.).

3. Проверка и выявление нарушений по жалобам, заявлениям и иным обращениям граждан, организаций, сообщениям в средствах массовой информации, материалам, поступившим из правоохранительных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений (метод характерен, например, для работы участковых уполномоченных милиции, службы дежурных частей органов внутренних дел).

Милиция не ограничивается только принятием мер административного воздействия в отношении правонарушителей, она ведет учет и анализ правонарушений с целью выявления причин, их порождающих, и условий, им способствующих. Для анализа берутся данные как об общем количестве правонарушений, так и отдельно по видам, месту и времени совершения, особенностям субъектов, причинам и т. д. Это позволяет судить о динамике правонарушений в целом и по отдельным видам и, в свою очередь, помогает оценивать эффективность административного надзора.

На основе анализа правонарушений органы внутренних дел информируют органы государственной власти и местного самоуправления, добиваясь от них устранения причин правонарушений, вносят предложения о принятии нормативных правовых актов, их изменении, дополнении или отмене, о расширении участия общественности в охране правопорядка и т. п.

Успешное осуществление административного надзора во многом зависит от правильной оценки оперативной обстановки и расстановки сил милиции. Практика показывает, что имеющиеся возможности в комплексном предупреждении и пресечении правонарушений силами и средствами служб обеспечения общественного порядка, участковых уполномоченных милиции, вневедомственной охраны, государственной инспекции безопасности дорожного движения используются далеко не полностью. Часто при этом не полностью учитывается оперативная обстановка, нет должной целеустремленности, не отлажено должное взаимодействие с общественностью. Правильная расстановка и использование сил и средств милиции требует знания особенностей территории обслуживания, населения, учета времени года и суток.

Важным условием четкой организации работы по административному надзору является хорошее знание сотрудниками милиции соответствующих правовых актов и установленных правил поведения. Твердое знание и умелое применение действующего законодательства способствуют воспитанию граждан, повышению их чувства ответственности, укреплению правопорядка и законности в нашем обществе.

Понятие, виды и методы административного надзора милиции;

В научной литературе на протяжении многих лет административный надзор традиционно рассматривался как важнейшая правовая форма административной деятельности милиции[128]. В то же время некоторые известные российские ученые-административисты считают административный надзор способом (методом) деятельности милиции по обеспечению общественного порядка и безопасности[129], а отдельные из них — функцией милиции[130]. Независимо от подходов, определение понятия административного надзора остается неизменным.

Административный надзор милиции — это систематическое наблюдение органов внутренних дел (милиции) за точным исполнением должностными лицами и соблюдением гражданами общеобязательных правил, регулирующих общественный порядок и безопасность, в целях предупреждения и пресечения их нарушений, выявления правонарушителей и привлечения их к ответственности или принятия к ним мер общественного воздействия.

Это так называемый общий административный надзор милиции, который имеет самую широкую сферу воздействия.

Во-первых, он осуществляется в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических) за соблюдением ими общеобязательных правил, содержащихся, например, в федеральных нормативных актах или нормативных актах субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, пользования общественным транспортом, организации и проведения массовых мероприятий и другим.

Во-вторых, административный надзор распространяется на более определенный круг субъектов и по более конкретному кругу вопросов, например, надзор милиции за соблюдением правил лицензионно-разрешительной, паспортно-визовой, учетно-регистрационной систем, правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации, правил дорожного движения, правил продажи алкогольной продукции и многим другим.

В-третьих, административный надзор может осуществляться за строго определенным кругом лиц» например, за некоторыми категориями граждан, освобожденными из мест лишения свободы; условно осужденными; а также осужденными, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы; несовершеннолетними, состоящими на учете в подразделениях органов внутренних дел по делам несовершеннолетних и некоторыми другими.

Последний вид надзора характерен только для милиции. В специальной и юридической литературе он носит наименование «специальный правоохранительный надзор милиции», или индивидуальный, персонифицированный надзор за отдельными категориями лиц.

Административный надзор милиции осуществляется от имени государства и только по вопросам, отнесенным к компетенции милиции.

Термин «надзор» имеет собственное юридическое содержание. Надзорная функция, в частности, охватывает не только наблюдательные мероприятия милиции, но и ее действия по вмешательству в соответствующие ситуации. В ходе административного надзора в целях пресечения выявленных правонарушений милицией могут быть применены физическая сила, специальные средства и огнестрельное оружие, кроме того, надзорная функция вбирает в себя регистрационную (например, регистрация иностранных граждан, транспортных средств), лицензионно-разрешительную (предоставление (или отказ в предоставлении) лицензии на приобретение огнестрельного оружия) и регламентарную (например, выдача обязательных предписаний об устранении выявленных нарушений) подфункции.

И.И. Веремеенко считает, что надзорная деятельность милиции включает также применение административных санкций в отношении поднадзорных объектов (субъектов) и исполнение этих санкций.

Эти направления милицейской деятельности, действительно, сопутствуют надзору, но в силу особой специфики должны, по-видимому, расцениваться как самостоятельные функции милиции — квазисудебная (юрисдикционная) и исполнения наказаний[131].

Общие надзорные полномочия милиции и сфера ее надзора главным образом определены в Законе РФ «О милиции». Полномочия по применению принудительных мер воздействия, в том числе административных наказаний, Установлены в Кодексе РФ об административных правонарушениях и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

Характерная черта административного надзора состоит в том, что он носит внешний характер, т. е. осуществляется в отношении неопределенного круга лиц, не находящихся в организационном или ином подчинении органам внутренних дел, но на которых законами или подзаконными актами возлагается необходимость соблюдения конкретных правил в сфере общественного порядка и безопасности.

Другая характерная черта, тесно связанная с первой, — административный надзор, который, как правило, связан с применением административного принуждения. Надзор милиции всегда предполагает возможность принуждения, хотя сам по себе, внешне имея форму специально организованного полицейского наблюдения, не носит принудительного характера.

В осуществлении административного надзора так или иначе участвуют все сотрудники милиции, но для сотрудников службы обеспечения общественного порядка (особенно для нарядов патрульно-постовой службы), участковых уполномоченных милиции, дорожно-патрульной службы ГИБДД он является одной из важнейших правовых форм их повседневной служебной деятельности. Систематический надзор имеет большое значение для укрепления общественного порядка. Он является также важным психологическим фактором, побуждающим граждан воздерживаться от нарушения установленных правил. Именно поэтому говорят, что нахождение сотрудника милиции в общественном месте в форме — уже профилактика правонарушений.

В практической деятельности милиции сложились следующие методы административного надзора:

1. Непосредственное наблюдение за исполнением (соблюдением) установленных общеобязательных правил должностными лицами и гражданами (метод характерен, например, для нарядов патрульно-постовой службы, участковых уполномоченных милиции, государственной инспекции безопасности дорожного движения, всех сотрудников, несущих службу по охране правопорядка в общественных местах).

2. Периодические проверки исполнения (соблюдения) должностными лицами и гражданами правил, надзор за которыми отнесен к компетенции милиции (метод характерен, например, для работы службы участковых уполномоченных милиции, подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и др.).

3. Проверка и выявление нарушений по жалобам, заявлениям и иным обращениям граждан, организаций, сообщениям в средствах массовой информации, материалам, поступившим из правоохранительных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений (метод характерен, например, для работы участковых уполномоченных милиции, службы дежурных частей органов внутренних дел).

Милиция не ограничивается только принятием мер административного воздействия в отношении правонарушителей, она ведет учет и анализ правонарушений с целью выявления причин, их порождающих, и условий, им способствующих. Для анализа берутся данные как об общем количестве правонарушений, так и отдельно по видам, месту и времени совершения, особенностям субъектов, причинам и т. д. Это позволяет судить о динамике правонарушений в целом и по отдельным видам и, в свою очередь, помогает оценивать эффективность административного надзора.

На основе анализа правонарушений органы внутренних дел информируют органы государственной власти и местного самоуправления, добиваясь от них устранения причин правонарушений, вносят предложения о принятии нормативных правовых актов, их изменении, дополнении или отмене, о расширении участия общественности в охране правопорядка и т. п.

Успешное осуществление административного надзора во многом зависит от правильной оценки оперативной обстановки и расстановки сил милиции. Практика показывает, что имеющиеся возможности в комплексном предупреждении и пресечении правонарушений силами и средствами служб обеспечения общественного порядка, участковых уполномоченных милиции, вневедомственной охраны, государственной инспекции безопасности дорожного движения используются далеко не полностью. Часто при этом не полностью учитывается оперативная обстановка, нет должной целеустремленности, не отлажено должное взаимодействие с общественностью. Правильная расстановка и использование сил и средств милиции требует знания особенностей территории обслуживания, населения, учета времени года и суток.

Важным условием четкой организации работы по административному надзору является хорошее знание сотрудниками милиции соответствующих правовых актов и установленных правил поведения. Твердое знание и умелое применение действующего законодательства способствуют воспитанию граждан, повышению их чувства ответственности, укреплению правопорядка и законности в нашем обществе.

§ 3. Институт административного надзора органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

В СССР надзор милиции за определенной категорией лиц, освобожденных из мест лишения свободы, был легально учрежден в соответствии с совместным решением ЦК КПСС и Совета Министров СССР, принятым в июле 1966 г., в ряду других мер, направленных на усиление борьбы с преступностью.

На основании этого решения был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», утвердивший Положение об административном надзоре. С вступлением в силу данного Указа надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, принял отчетливо выраженную принудительную форму. В частности, в отношении поднадзорных в целях обеспечения эффективного контроля за их поведением устанавливался специальный правовой режим — совокупность ограничений и дополнительных обязанностей, возлагаемых на поднадзорное лицо (запрет ухода из дома в ночное время; запрет без разрешения милиции выезда за пределы района (города) по частным делам; запрет появляться в определенных местах района (города); явка в орган внутренних дел для регистрации от одного до четырех раз в месяц и некоторые другие). В то же время в ходе административного надзора осуществлялись и определенные мероприятия реабилитационного характера — поднадзорным оказывалась помощь в трудовом и бытовом устройстве.

Согласно Положению надзор устанавливался за особо опасными рецидивистами, а также лицами, осужденными к лишению свободы за тяжкие преступления, если их поведение в местах лишения свободы свидетельствовало об упорном нежелании встать на путь исправления либо если они после отбытия наказания (или условно-досрочного освобождения от него) систематически нарушали общественный порядок, правила общежития и, несмотря на предупреждения органов внутренних дел, продолжали вести антиобщественный образ жизни. Срок надзора определялся в шесть месяцев.

Хотя за первые три года практического применения данной меры, в течение которых, по оценке специалистов, она и зарекомендовала себя весьма эффективным принудительным средством предупреждения рецидива преступлений, но прояснилась необходимость совершенствования ее правового регулирования. В связи с этим Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 июня 1970 г. был значительно расширен круг лиц, подпадающих под действие Положения. Причем это расширение произошло за счет формального критерия: теперь под надзор подпадали также лица, судимые более двух раз к лишению свободы за любые умышленные преступления. Материальный критерий сохранился: для установления надзора за этой категорией лиц требовалось, чтобы их поведение в местах лишения свободы свидетельствовало об упорном нежелании встать на путь исправления либо чтобы они после отбытия наказания (или условно-досрочного освобождения от него) систематически нарушали общественный порядок, правила общежития и, несмотря на предупреждения органов внутренних дел, продолжали вести антиобщественный образ жизни.

Этим Указом от 12 июня 1970 г. была увеличена продолжительность надзора: он стал устанавливаться на срок от шести месяцев до одного года. По-прежнему предусматривалась возможность его продления каждый раз еще на шесть месяцев в пределах сроков, указанных законом для погашения или снятия судимости. Все остальные положения Указа от 26 июля 1966 г. не изменились.

После этого законодательство о гласном административном надзоре оставалось стабильным. Лишь в сентябре 1983 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР были внесены новые существенные изменения и дополнения в этот правовой институт. Вновь был расширен круг лиц, подпадающих под Положение об административном надзоре, причем опять за счет формального критерия. Надзор стал применяться дополнительно к лицам, судимым два раза к лишению свободы за любые умышленные преступления, а также к ранее освободившимся из мест лишения свободы условно-досрочно или условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершившим умышленное преступление в течение неотбытой части срока наказания или обязательного срока работы. Материальный критерий, необходимый для применения надзора, изменен не был.

Этим Указом был пересмотрен порядок учреждения надзора за особо опасными рецидивистами и лицами, упорно не желающими в период отбывания наказания в местах лишения свободы встать на путь исправления. Если раньше надзор в отношении указанных лиц учреждался органами внутренних дел (милицией) по месту жительства поднадзорного, то теперь он стал применяться непосредственно администрацией исправительного учреждения при освобождении. Начальник исправительного учреждения выносил мотивированное постановление, в котором указывались основания для установления надзора, его срок и определялось время прибытия поднадзорного к избранному им месту жительства. Обязанности и ограничения, предусмотренные Положением, устанавливались начальником органа внутренних дел по прибытии поднадзорного к избранному месту жительства.

В связи с тем, что установление ответственности за нарушение правил гласного административного надзора в СССР всегда относилось к компетенции союзных республик, законодательство об этом развивалось несколько обособленно.

В августе 1966 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «Об ответственности за нарушение правил административного надзора». За нарушение правил надзора была установлена административная ответственность в виде штрафа от 10 до 50 рублей. Дела о данных правонарушениях рассматривались судьей единолично с вызовом поднадзорного, совершившего нарушение, и в необходимых случаях — свидетелей.

Тогда же, в августе 1966 г., был издан другой Указ Президиума Верховного Совета РСФСР, включивший в Уголовный кодекс РСФСР ст. 198 «Злостное нарушение правил административного надзора».

В соответствии с введенной в юридический оборот новой уголовно-правовой нормой под злостным стало пониматься такое нарушение правил, предусмотренных Положением о надзоре, которое совершено, во-первых, с целью уклонения от надзора, во-вторых, если оно совершено лицом, которое дважды в течение года подвергалось административному взысканию за такие же нарушения. Санкция нормы предусматривала ответственность в виде лишения свободы на срок от шести месяцев до двух лет или исправительных работ на срок от шести месяцев до одного года. Однако в связи с изменениями, внесенными в 1982 г. в Основы уголовного законодательства, в соответствии с которыми срок исправительных работ был увеличен до двух лет, санкция этой нормы была несколько ужесточена: исправительные работы стали применяться на тот же срок, что и лишение свободы.

Наконец, в сентябре 1983 г. законодательным актом РСФСР ст. 198 УК РСФСР была дополнена частью второй, предусматривающей уголовное наказание в виде лишения свободы на срок от одного года до трех лет за самовольное оставление поднадзорным места жительства с целью уклонения от надзора, а также за неприбытие без уважительных причин в определенный срок к избранному месту жительства лица, в отношении которого надзор установлен администрацией исправительного учреждения при освобождении из мест лишения

Таким образом, последними из приведенных законодательных актов Союза ССР и союзных республик было значительно усовершенствовано состояние правовой урегулированности порядка установления и осуществления надзора, во всяком случае в плане его полноты и завершенности.

Этот вид надзора в юридической литературе носил наименование «специальный надзор милиции», или индивидуальный, персонифицированный надзор. Сущность такого надзора состояла в контроле за поведением состоящего под ним лица, оказании на него необходимого воспитательного воздействия и предоставлении необходимой помощи (в частности, в трудовом и бытовом устройстве). Именно контроль, воспитание и помощь являлись главными элементами предупредительного механизма надзора.

В то же время необходимо подчеркнуть, что институт административного надзора для своего времени в достаточной степени гарантировал соблюдение прав поднадзорных. Так, для установления и каждого случая продления надзора требовалась санкция прокурора. Дела об административных правонарушениях (до возбуждения уголовного дела — не менее двух раз) рассматривались судьей, который каждый раз оценивал законность установления (продления) надзора. Предусматривалось право обжалования законности установления как самого надзора, так и отдельных его ограничений.

Начиная с 1990-х гт. развитие законодательства о гласном административном надзоре, по-видимому, под влиянием весьма жесткой научной критики, развернувшейся на страницах юридической литературы[132], пошло по радикальному и непоследовательному пути. Прежде всего речь идет о почти механическом исключении из законодательства уголовной ответственности за злостное нарушение правил административного надзора. Адекватного усиления административной ответственности не произошло, поэтому в отношении судимых лиц, грубо нарушающих правила административного надзора (не прибывших к избранному месту жительства из исправительного учреждения, скрывшихся с постоянного места жительства и т. п.), данный институт оказывался явно неэффективным, а обеспечивающее его законодательство — пробельным.

Закон РФ «О милиции» 1991 г. термин «административный надзор» не употребляет вообще в силу его якобы «нецивилизованности». Соответствующая обязанность милиции сохранилась, но стала формулироваться следую: образом: «контролировать в пределах своей компетенции соблюдение лицам-освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом ограничений; участвовать в предусмотренных законом случаях в контроле за поведением осужденных, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы, либо наказание назначено условно» (п. 1» ст. 10 Закона РФ «О милиции»). Ввиду отсутствия необходимого нормативно-правового обеспечения данное положение закона остается декларативным.

Серьезнейшей реформации в этой части подвергся Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, введенный в действие 1 июля 1997 г.

ИТК РСФСР 1960 г. предусматривал специальную, 20-ю главу «Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Согласно ст. 183 действующего УИК РФ за всеми лицами, освобожденными от отбывания наказания (не только за освобожденными из мест лишения свободы и независимо от их поведения), осуществляется контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами. Однако соответствующее законодательство в настоящее время еще не сформировано. В то же время Положение об административном надзоре формально-юридически продолжает действовать.

Несмотря на столь искаженную нормативную основу, административный надзор устанавливался как администрациями исправительных учреждений, так и органами внутренних дел вплоть до последнего времени. Лишь с изданием приказа МВД России от 12 февраля 2003 г. № 98 «О признании неприменяемыми нормативных правовых актов МООП СССР, МВД СССР, МВД РСФСР», в том числе соответствующей инструкции, данная мера перестала применяться.

Отметим, что, по мнению опрошенных практических сотрудников милиции[133], большинство поднадзорных, несмотря на отсутствие по закону какой-либо ответственности, в силу своеобразного «ритуализма», привычки соблюдать требования сотрудников органов внутренних дел все же не нарушали установленных ограничений и находились под контролем милиции. Между тем речь идет о лицах, которые, судя по их предшествующей преступной деятельности, обладали наиболее ярко выраженной антиобщественной установкой, можно сказать, составляли ядро преступного мира.

Оппоненты обосновывали юридическую сомнительность данного института со стороны двух позиций: а) вряд ли можно считать, что внесудебное ограничение прав и свобод гражданина, каков бы он ни был, отвечает конституционным принципам; б) этот институт был задуман как средство индивидуальной профилактики рецидива, а превратился в его крупнейший рассадник[134]. С первой позицией необходимо согласиться: действительно, установление ограничений поднадзорному судом в большей степени соответствовало бы принципам правового государства. В этой части институт административного надзора, безусловно, нуждается в «модернизации». С другим же аргументом согласиться нельзя. Исследования автора настоящей главы за более чем десятилетний период действия рассматриваемого института показали, что административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в Омской и Новосибирской областях прекращался в связи с привлечением поднадзорного к уголовной ответственности в 30-35% случаев. В Тюменской области — в 22%. Если взять за среднюю цифру — 30%, то из них в 20% случаев поднадзорные привлекались к уголовной ответственности за злостное нарушение правил административного надзора (причем, как правило, без лишения свободы) и лишь 10% — за совершение иных преступлений. Можно твердо сказать, что, учитывая стойкую антиобщественную установку личности поднадзорных, это небольшая цифра.

Таким образом, проблема административного надзора милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в нашей стране остается предметом острых дискуссий на протяжении уже целого ряда лет. С внесением в 2005 г. в Государственную Думу проекта федерального закона «Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» споры вокруг этой темы получили дополнительную остроту. Одни считают, что административный надзор — это, по сути, дополнительное наказание, а значит, его установление противоречит ст. 50 Конституции РФ, в которой говорится, что «никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление». Другие утверждают, что отсутствие такой меры, а точнее, ее упразднение катастрофически сказалось на уровне преступности в нашей стране, особенно в части рецидивных преступлений, и необходимы самые жесткие меры по тотальному ограничению прав и свобод лиц, освободившихся из мест лишения свободы, с целью широкой профилактики преступности[135].

Полагаем, истина находится между этими полярными мнениями. Предшествующий опыт, зарубежные законодательство и правоприменительная практика, современная статистика говорят о том, что превентивные меры к лицам, склонным к повторному совершению преступлений, необходимы и закреплены они должны быть на законодательном уровне.

Подчеркнем также, что административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, является испытанным многолетней практикой эффективным принудительным правовым средством предупреждения рецидива преступлений и его юридическое восстановление в модернизированном виде, безусловно, повысит действенность работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Усовершенствования, на наш взгляд, должны быть связаны прежде всего с введением судебного порядка установления и продления надзора, избрания поднадзорному ограничений и возложения обязанностей, рассмотрения дел об их нарушении, а также обжалования незаконных действий и решений надзирающих органов.

Еще по теме: