Обжалование в суд действий и решений нарушающих права и свободы граждан

Рубрики Публикации

ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

от 27 апреля 1993 года №4866-1

Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

(по состоянию на 9 февраля 2009 года)

Статья 1. Право на обращение с жалобой в суд

Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года N58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», статьями 4, 15 и 18 Федерального закона от 27 июля 2004 года N79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Действие статей настоящего Закона в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

Статья 2. Действия (решения), которые могут быть обжалованы в суд

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных в части первой настоящей статьи органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой последствия, перечисленные в той же части статьи.

Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

8. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

Возможность судебного обжалования действий (бездействия) и решений, нарушающих права и свободы граждан, имеет свою историю.

С 1 января 1988 г. по 1 июля 1990 г. применялся Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»*(14), а с 1 июня 1990 г. — Закон СССР от 2 ноября 1989 г. N 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»*(15). Жизнь показала, что Закон от 30 июня 1987 г. оказался чисто формальным, поскольку не позволял гражданам обжаловать в суд действия коллегиальных органов. А именно они и нарушали чаще всего права граждан (различные комиссии исполкомов и т.п.).

Закон от 2 ноября 1989 г. расширил право граждан обжаловать действия не только должностных лиц, но и коллегиальных органов, ограничив, однако, их сферой управления.

Переломным моментом явилось принятие 5 сентября 1991 г. Съездом народных депутатов СССР «Декларации прав и свобод человека». Она применялась как закон прямого действия с 17 сентября 1991 г. В ст. 22 Декларации было закреплено право каждого на судебное обжалование незаконных действий не только должностных лиц, но и государственных органов и общественных организаций. И наконец, 27 апреля 1993 г. был принят Закон РФ N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14 декабря 1995 г.)*(16), закрепивший право обжалования действий и решений единоличных и коллегиальных органов, в результате которых нарушаются гарантированные Конституцией РФ права и свободы граждан.

На основании этого Закона были внесены соответствующие изменения в ГПК РСФСР (гл. 241), трансформированные в гл. 25 ГПК РФ.

В суд теперь могут быть обжалованы самые разнообразные случаи, например отказ в выдаче визы на выезд за границу, решения общих собраний общественных организаций и объединений, жилищно-строительных кооперативов, акционерных обществ, профессиональных организаций, а также их органов управления и должностных лиц.

Граждане вправе обращаться с жалобой на действия государственного органа, общественной организации, должностного лица, по своему усмотрению: либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу или должностному лицу.

Жалоба подается по усмотрению самого лица: либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения ответчика (так называемая альтернативная подсудность, о чем мы упоминали выше).

Военнослужащие вправе обращаться в военные суды с жалобами на действия органов военного управления и воинских должностных лиц.

Жалоба на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу по основанию, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, подается в суд по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

Если суд признает, что в решении или действии (бездействии) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения или должностного лица не было нарушения права гражданина, предоставленного ему Конституцией РФ или другим законом, и эти действия полностью соответствуют закону, он отказывает в удовлетворении жалобы.

В случае, если суд установит нарушение прав и свобод гражданина, он своим решением обязывает соответствующий орган государственной власти, местного самоуправления, общественного объединения или должностного лица своими действиями исправить в полном объеме допущенное нарушение, например, осуществить регистрацию имущества, регистрацию места жительства, выдачу документа, исправление в паспорте записи о национальности, отменить приказ о наложении дисциплинарного взыскания и т.п.

Вынося решение об удовлетворении жалобы, суд может обсудить вопрос о необходимости его немедленного исполнения. Суд обязан направить копию решения соответствующему органу или должностному лицу не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу, а в случае обращения решения к немедленному исполнению — после вынесения решения.

Решение суда по жалобе, вступившее в законную силу, обладает свойством общеобязательности, как и все другие судебные акты.

Юридический орган или должностное лицо обязаны сообщить суду и гражданину об исполнении решения не позднее чем в месячный срок со дня его получения.

Жалоба на неправомерные действия

Жалоба на неправомерные действия ГИБДД (ГАИ)

52. Обжалование в суд действий и актов, нарушающих права и свободы граждан

Как свидетельствует практика, количество незаконных действий и решений государственных органов и их должностных лиц велико. Зачастую нарушаются наиболее важные права граждан, которым трудно добиться защиты, поскольку их возможности далеко не равны с возможностями государства, его органов и должностных лиц.

Право на судебную защиту принадлежит каждому физическому лицу, в том числе и недееспособному, которое может защищать свои права в суде через представителя (в частности, адвоката) или родителя, иного законного представителя. Однако в связи с расширением права на судебную защиту возникают дела, по которым в суд с жалобами на действия органов власти обращаются группы граждан, круг которых чаще всего невозможно определить (например, жители города). Такие дела также подведомственны суду и должны разрешаться, как и дела по жалобам отдельных граждан на действия (акты), имеющие индивидуальное значение, в зависимости от законности или незаконности последних.

Дела об обжаловании неправомерных действий отнесены к делам, возникающим из административно-правовых отноше-Ы

ний. Поскольку эти дела, в отличие от дел, носящих бесспорный характер, — дел особого производства (гл. 26-33 ГПК)10, возбуждаются в суде вследствие нарушения прав и свобод граждан, т. е. в связи со спором о праве, хотя и не являющемся материально-правовым, логичнее было бы в законодательном порядке отнести их рассмотрение к исковому производству. Это отмечается вполне справедливо в юридической литературе.

Объектом обжалования в суд могут быть решения, действия, бездействие. Под решением надо понимать как нормативные, так и правоприменительные акты. В частности, можно обжаловать законы, указы Президента, постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств, но не вообще, не априори, а лишь в случаях, когда тот или иной нормативный акт, по мнению гражданина, в конкретной ситуации нарушил его права и свободы. Решения в форме правоприменительных актов принимают вид приказов, распоряжений, приговоров и т. д. Могут быть обжалованы как единичные, так и коллегиальные действия (решения). В суд могут быть обжалованы действия (решения), в результате которых:

— нарушены права и свободы гражданина;

— созданы препятствия для осуществления прав и свобод;

— на гражданина незаконно возложена какая-нибудь обязанность;

— гражданин незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

В жалобе должно быть указано, в чем гражданин видит неправомерность направленных против него решений или действий. Превышение должностным лицом или органом государства полномочий служит основанием для обжалования, если это повлекло нарушение прав гражданина.

Объектом обжалования могут быть решения и действия органов и должностных лиц всех трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Сфера обжалования распространяется также на частные, акционерные и смешанные предприятия и учреждения.

В соответствии с российским законодательством жалоба может подаваться в течение трех месяцев со дня, когда гражда-

10 ГПК РФ от 11 июня 1964 г. //Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. (Ст. 407) с последующими изменениями и дополнениями.

мшу стало известно о нарушении его прав и свобод, по его ус-|1отрению, в суд по месту нахождения органа (должностного

а), действия которого оспариваются, или по месту житель-гва гражданина. Жалобы рассматриваются судом в порядке ‘гражданского судопроизводства. Дело рассматривается судом в коллегиальном составе, но с согласия лица, подавшего жалобу, может быть рассмотрено судьей единолично. Законность совершения обжалуемых действий должна проверяться судом на основании всестороннего, полного и объективного исследования собранных по делу доказательств. Признав обжалуемое действие законным, суд отказывает в удовлетворении жалобы. В случае признания обжалуемых действий неправомерными, выносится решение об удовлетворении жалобы и суд обязывает ответчика устранить допущенное нарушение, восстановить нарушенные права и свободы гражданина, отменить примененные к нему меры ответственности. В случае причинения неправомерными действиями государственных органов, общественных организаций и должностных лиц материального ущерба, он может быть возмещен заинтересованному лицу, при наличии спора, путем предъявления иска. Решение суда обязательно для всех органов государства и должностных лиц. Статья 46 Конституции РФ допускает обжалование в суд решений и действий всех правоохранительных органов: прокуроров, следователей, дознавателей, начальников исправительно-трудовых учреждений, внешней разведки, налоговой полиции, таможенной службы и т. д. До недавнего времени решения и действия данных органов и должностных лиц обжаловались в прокуратуру, которая считалась основным надзирающим и контролирующим органом в сфере правоохранительной деятельности. Теперь роль прокуратуры, ее контрольные функции все более передаются судам. Иметь же два контролирующих органа с одинаковыми функциями не имеет смысла, и роль прокуратуры должна измениться в сторону выявления нарушений, а окончательное решение — за судом.

Как показывает изучение судебной практики, дел по жалобам на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, рассматривается судами не много. Об этом свидетельствуют и статистические данные. В 1991 г. судами РФ разрешено 3 955 таких !

дел, в 1992 г. — б 394, в 1993 г. — 13 193, из них на неправомерные действия должностных лиц — 9895, а на действия государственных органов, общественных организаций — 3298. Удовлетворение жалоб: в 1991 г.

Очевидно, что малое количество подобных дел отнюдь не свидетельствует о строгом следовании букве закона действий и решений государственных органов, должностных лиц, это связано с господствующим среди рядовых граждан мнением о бессилии личности перед произволом власти. Поэтому граждане не возлагают особых надежд на судебную власть в деле защиты их прав, нарушенных действиями и решениями государственных органов и должностных лиц. В связи с этим должны быть предприняты меры, изменяющие сложившееся положение. В обществе должен повышаться авторитет судебной власти, должно прививаться гражданам убеждение в необходимости противостоять незаконным действиям и актам властей, защищать в судебном порядке нарушенные права. Очевидно, этим целям должна способствовать демонстрация эффективности деятельности судебной власти, ее независимости и принципиальности. С другой стороны, повышение авторитета судебной власти в защите прав граждан, нарушенных властями, и изменение отношения граждан к этой проблеме заставит государственные органы и должностных лиц всерьез обратить внимание на этот вопрос. В этом случае государственные органы и должностные лица будут стараться воздерживаться от решений и актов, нарушающих права и свободы граждан, будут совершать более обдуманные, полностью соответствующие предписаниям закона действия. В противном случае их действия будут обжалованы гражданами в суд, в виновные понесут заслуженное наказание.

Следует обратить особое внимание на деятельность Конституционного суда по защите прав и свобод граждан. Впервые в нашей истории создан орган, призванный защищать права человека, пресекать произвол властей. На арену общественной жизни вышел независимый Суд — гарант законности и справедливости, «Совесть государства». В системе правозащитных механизмов современного цивилизованного государства особая роль отводится институту конституционного контроля. Именно судебной власти как наиболее беспристрастной и независимой передан конституционный контроль в

Конституционный суд призван обеспечить верховенство федеральной Конституции и ее непосредственное действие на всей территории страны, соблюдение и защиту основных конституционных прав и свобод человека.

Конституция РФ существенно расширила полномочия Конституционного суда (КС) как органа защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции. Прежде всего это касается функции толкования Конституции, которая отныне становится исключительной прерогативой КС, а его решения по этому поводу — обязательными для всех органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Осуществляя толкование норм Конституции, в том числе касающихся прав и свобод, КС будет способствовать дальнейшему развитию и углублению их содержания, а также степени их юридической защищенности. Другим важнейшим нововведением в системе конституционного контроля представляется процедура конкретного контроля, т. е. рассмотрение дел о конституционности законов по запросам судов. В условиях проведения в России глубинных реформ практически во всех отраслях права и внесения изменений в действующее законодательство значение такой формы контроля невозможно переоценить. Разбирая конкретное дело, суд будет обязан следить за тем, чтобы подлежащий применению закон соответствовал Конституции. Право любого суда поставить вопрос о Конституционности закона, с одной стороны, расширяет ответственность судов, а с другой — освобождает от нравственного упрека, давая возможность не применять неконституционные, с их точки зрения, законы. Если у суда возникнут сомнения в этом, он вправе приостановить процесс и направить запрос в Конституционный суд России. Это, несомненно, весьма способствует укреплению гарантий прав и свобод человека и гражданина в правоприменительной практике российского правосудия.

Важное место в системе правозащитных механизмов отводится индивидуальной конституционной жалобе, открывающей человеку и гражданину как субъекту прав и свобод прямой доступ в органы конституционного контроля. По Федеральному конституционному закону «О конституционном суде Российской Федерации» (ч. 1 ст. 96)», право на индивидуальную или коллективную жалобу на нарушение конституционных прав и свобод предоставляется гражданину или объединению граждан, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Таким образом, допустимость жалобы непосредственно увязывается с фактом применения закона, затрагивающего права и свободы в конкретном деле. Это значит, что граждане не могут обжаловать любой принятый закон вне связи с конкретной и реальной угрозой для их прав и свобод, возникшей при его применении. Но, с другой стороны, рассмотрение индивидуальных жалоб может выявить не только нарушение конституционных прав и свобод гражданина в каждом конкретном случае, что важно и само по себе, но антиконституционность правоприменительной практики по какому-либо вопросу в целом. Вот почему наделение КС правом принимать и разрешать определенные законом категории индивидуальных жалоб принципиально важно. Так, на его заседаниях рассмотрен ряд индивидуальных жалоб, связанных с дискриминацией трудовых прав граждан, с ограничением их права на судебное обжалование и защиту, также являющегося конституционным принципом. Рассмотрев индивидуальные жалобы Б. Альтговзена и М. Стадниковой, КС признал не соответствующей Конституции практику расторжения трудового договора по достижении пенсионного возраста, сложившуюся в результате действия п. 1 ст. 33 КЗоТ РФ. Указанная норма трудового законодательства, практика ее применения были квалифицированы как дискриминация гражданина по признаку его возраста. Верховный Совет 12 марта 1992 г. принял закон, которым признал п. 1 ст. 33 КЗоТ утратившим силу.

Таким образом, институт индивидуальной жалобы в обновленном варианте будет в большей степени служить осуществлению контроля за соблюдением прав и свобод в системе управления и правосудия. Возможности усиления такого контроля значительно расширяются благодаря тому, что закон о КС существенно упрощает, по сравнению в прежним законом, условия подачи и приема индивидуальной жалобы. Таким образом, роль КС РФ в защите прав и свобод граждан очень велика. 11 Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. № 13. Ст. 1447.

О новом порядке обжалования решений и действий органов власти и чиновников, нарушающих права граждан

По просьбе читателей «РОГ», автор информирует о новом Кодексе административного судопроизводства (ФЗ от 08.03.2015 г. № 21-ФЗ, далее – КАС), вступившем в силу 15 сентября этого года.

КАС – это 9 разделов и 365 статей.

К сожалению, на момент написания материала мало, что известно о практике рассмотрения дел по его применению. Поэтому остановлюсь о новом, с чем придется встретиться при защите в административных судах нарушенных прав.

В связи с началом действия КАС, утратили силу:

-Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (ФЗ от 08.03.2015 г. №22-ФЗ);

— подраздел 3 раздела 2 ГПК РФ, где среди прочего была Глава 25, в соответствии с которой граждане оспаривали решения, действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Особенностями судопроизводства по КАС РФ являются и следующие:

— этот порядок распространяется только на административные дела, рассматриваемые Верховным судом РФ и судами общей юрисдикции, и не влияет на сферу подведомственности арбитражных судов;

— он не регулирует порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, которые рассматриваются в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РФ.

Только через КАС теперь граждане и общественные организации могут обжаловать решения и действия органов власти, их должностных лиц и чиновников.

Теперь только граждане, имеющие диплом о высшем юридическом образовании могут лично, без юриста – представителя, участвовать в судебных решениях по оспариванию в суде регионального уровня или в Верховном суде РФ законов и других нормативных правовых актов.

Представителем в суде в соответствии с КАС могут быть лишь лица, имеющие высшее юридическое образование (статья 55 КАС РФ).

То есть, теперь активисты и граждане, имеющие большой практический опыт отстаивания прав граждан в судах и не имеющие высшего юридического образования, в суде участвовать не могут. Это, конечно же, прискорбно.

Действительно, юристов очень и очень много, но и сейчас трудно среди них найти специалиста. После ВУЗа большинство юристов получают возможность работать, но далеко не все из них становятся специалистами в области права. Не все из них, даже проработавшие …лет стали профессионалами в своем деле. Трудность, с которой столкнутся граждане, заключается и в том, что в случае проигрыша в суде, заявителя будут наказывать рублем. Они будут оплачивать «все понесенные по делу судебные расходы».

В это понятие входят, к примеру,: оплата экспертов, специалистов и переводчиков (для иностранцев и апатридов), оплата расходов свидетелей, оплата расходов на проезд и проживание сторон и заинтересованных лиц, связанных с явкой в суд, почтовые расходы, оплата услуг представителей и «другие признанные судом необходимыми расходы».

Причем все это касается ведения дела во всех инстанциях: первой апелляционной, кассационной и надзорной.

Если же заявитель в ходе судебного процесса отказывается от своего «административного иска», то он обязан возместить «административному ответчику» все понесенные им расходы. В КАС, конечно же, есть норма о том, что расходы на представителей суд присуждает оплачивать в «разумных пределах», но какими именно будут эти «разумные пределы», остается на усмотрение судьи.

Сроки обращения в КАС установлены статьей 219. По общему правилу – это 3 месяца со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. Если установленный срок для обращения в суд пропущен, суд все равно принимает иск к производству и выясняет причины пропуска срока уже в судебном заседании. Срок, пропущенный по уважительной причине, может быть восстановлен судом. Рассмотрение и разрешене административных дел судами общей юрисдикции по общему правилу нового кодекса не должны превышать 2 месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд.

В целях ускорения времени в КАС РФ установлена возможность упрощенного (письменного) производства по делу в следующих случаях:

— если всеми участвующими в деле лицами заявлены ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории дел не является обязательным;

— если истец ходатайствует, а ответчик не возражает против упрощенного порядка;

— если сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 тысяч рублей (статья 291 КАС РФ).

В порядке упрощенного производства административные дела рассматриваются судьей без вызова сторон в 10-дневный срок, копия решения направляется сторонам на следующий день после его вынесения.

Четвертое. О новом в КАС.

Примерно на 70% нормы КАС соразмерны другим Кодексам, но есть и новое. Расскажу лишь о некоторых. Согласно КАС РФ гражданин, как и сейчас, имеет право оспаривать решения, действия и бездействие государственных и муниципальных органов, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица. При этом, он может сделать это только в том случае, если были нарушены именно его права. Принцип состязательности и равноправия сторон в КАС РФ дополнен фразой «при активной роли суда».

Теперь суд при рассмотрении дела имеет право:

— выйти за пределы заявленных требований, т.е. за предмет административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов (статья 178);

— истребовать доказательства по делу по собственной инициативе, то есть без соответствующего ходатайства, заявленного участником спора (статьи: 226, 247, 289).

Новым являются и положения Главы 7 КАС, предусматривающие меры предварительной защиты, т.е. обеспечительные меры.

К примеру, теперь Суд по заявлению административного истца суд может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения, запретить совершать определенные действия, или принять иные меры, действующие до принятия судом решения по административному делу.

Появилась и новая норма в отношении формирования иска. В соответствии с ней, административный истец по своему выбору может либо приложить к иску копию искового заявления с приложениями для ответчика, либо сам направить копии ответчику, а к иску приложить документы об отправке.

КАС развивает возможность использования электронных документов, направляемых суду через сеть «Интернет», предусматривает возможность участия в рассмотрении административного дела путем использования систем видеоконференц-связи.

Порядок рассмотрения административных дел по КАС строже. По аналогии с УК РФ и КоАП РФ здесь введены меры процессуального принуждения, применяемые судом к лицам, нарушающим установленные правила и препятствующим судопроизводству: ограничение выступления участника судебного разбирательства; лишение слова; предупреждение; удаление из зала судебного заседания; привод; обязательство о явке; судебный штраф.

Новеллой в КАС стала статья 42, предусматривающая возможность обращения в суд группы лиц с коллективными административным исковым заявлением. Такие дела подлежат рассмотрению суда в случае, если ко дню обращения в суд лица, выдвинувшего требование о защите прав и законных интересов группы лиц, к указанному требованию присоединилось не менее двадцати лиц.

Это присоединение осуществляется путем подписания текста административного искового заявления либо подачи в письменной форме отдельного заявления о присоединении к административному исковому заявлению.

Основанием для коллективного искового заявления являются условия, перечисленные в части 1 статьи 42 КАС. Кроме прочего, к таким условиям относятся однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований, а также наличие общего административного ответчика (административных соответчиков). И последнее. Сравнение КАС с ГПК РФ показывает, что основная часть его положений заимствована из ГПК РФ с нововведениями. Похоже, что КАС не смог реально уравнять граждан и организаций в правах с государством при рассмотрении споров, вытекающих из публичных правоотношений. Кроме того, все споры с государством из экономической деятельности продолжат рассматриваться по правилам АПК РФ, а не по КАС. Поэтому лишь практика применения

Вячеслав Михайлов, юрист 11 января 2016 в 16:24

Обжалование в суд действий и решений нарушающих права и свободы граждан

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Проблема обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан :

Проблема обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан :Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проблема взаимоотношений государства и гражданина, защиты человека от произвола властей волновала умы учёных со времени возникновения государства, и права. В каждый исторический период в каждой отдельной стране она, решалась по-своему в зависимости от исторических и национальных особенностей развития, формы государственного строя, правления, соотношения политических и социальных сил, состояния законности. В нашей стране долгие годы защита прав граждан в суде от неправомерных действий государственных органов и должностных лиц носила ограниченный характер. Неразвитость института судебного обжалования действий администрации была предопределена жесткой централизованной системой управления государством, в котором гражданин существовал для государства, а не наоборот. По причине отсутствия реальной правовой защиты прав человека развернулось правозащитное движение, одним из лидеров которого был академик А.Д. Сахаров. Он внес конструктивный вклад в разработку правовых норм, направленных на защиту прав человека.

Актуальность проблемы судебной защиты прав граждан от неправомерных действий государственных органов и должностных лиц в настоящее время обусловлена распространением идей правового государства, главная задача которого состоит в обеспечении уважения человеческого достоинства и соблюдения прав человека. В правовом государстве действует принцип взаимной ответственности государства и гражданина, который гарантируется судебной формой защиты прав граждан от любых незаконных действий власти. В России наметились позитивные изменения в отношении к правам человека. Внутреннее законодательство приводится в соответствие с международным. Согласно Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч.2 ст.46). Создана Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, одной из целей которой является совершенствование законодательного обеспечения основных прав и свобод человека. Принято большое количество законодательных актов, которые значительно расширяют грани-

цы судебной подведомственности, предусматривают судебное обжалование таких действий государственных органов и должностных лиц, которые раньше либо не были законодательно урегулированы, либо не подлежали судебному обжалованию (Закон РСФСР от 25 октября 1990 г. «О свободе вероисповеданий»; Закон РСФСР от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР»; Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»; Закон РФ от 2 июля 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»; Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и др.).

Однако, несмотря на демократические законодательные преобразования, в реальной жизни государство и гражданин не являются равноправными участниками социального общения, гражданин неизменно предстает в роли просителя, даже когда речь идет о защите его законных прав и свобод. Более того, в условиях правовой нестабильности и противоречивости законодательства человек становится беззащитнее перед властью, чем раньше. Многочисленные отраслевые законодательные акты содержат нормы, которые противоречат друг другу в решении одних и тех же вопросов. Это создает возможности для злоупотребления со стороны должностных лиц и ведет к нарушению прав граждан. Общее состояние правосудия также не способствует эффективной защите прав граждан от неправомерных действий административных органов и должностных лиц. В связи с этим необходимо создать эффективный механизм защиты прав и свобод граждан. Все указанные обстоятельства побудили автора к проведению настоящего исследования.

Объектом исследования является проблема судебной защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий административных органов и должностных лиц, предметом исследования — дела по жалобам на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан (Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», далее — Закон РФ от 27.04.93 г., гл.24.1 ГПК РСФСР в редакции Закона РФ от 28.04.1993 г. «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»).

Цель исследования состоит в развитии института судебного обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы

граждан, совершенствовании законодательства, регулирующего эти вопросы, практики его применения в условиях новой государственности. Для достижения поставленной цели — решены следующие задачи:

— исследовано состояние проблемы в правовой науке;

— проведен сравнительный анализ Закона РФ от, 27.04.93 г. с Законом СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке, обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» (далее — Закон СССР от 2.11.89.г.);

— изучена судебная практика применения законодательства;

— выработаны предложения, направленные на совершенствование механизма судебной защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий административных органов и должностных лиц.

Степень разработанности проблемы. Проблема правового государства, административной юстиции хорошо разработана в западноевропейской юридической науке. Ей посвящены работы таких известных ученых, как Г. Еллинек, Р. Гнейст, О. Майер, О. Мюллер, Р. Моль, Л. Штейн, Бертелеми, Лафайер, Ориу, Моро, Л. Дюги. Вопросы взаимоотношений государства и личности, глубоко изучали выдающиеся русские ученые, философы и юристы (В.С. Соловьев, Б.Н. Чичерин, Н.И.Бердяев, Б.А. Кистяковский, П.И. Новгородцев, С.А. Котляревский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, В.А. Гаген, В.М. Гессен, и др.), труды которых не потеряли своей актуальности.

В советской правовой науке первой половины 20-х гг. проблеме административной юстиции посвящены работы А.И. Елистратова, М.Д. Загряцкова, В.Л. Кобалевского. Эти ученые выступали за развитие административной юстиции при советском строе. В конце 20-x — начале 30-х гг. государство превратилось в грандиозную машину подавления личности, уничтожения миллионов людей. С этого времени и на долгие годы исследования проблемы административной юстиции прекращаются. Значительный вклад в теорию административной юстиции русских ученых начала века был нивелирован, практикой советской государственности, достижения передовой юридической мысли по этой проблеме в нашей стране не только не получили развития, но были отвергнуты советской правовой доктриной и практикой. Административная юстиция характеризовалась как буржуазный институт, неприемлемый для социалистического строя.

В 60-е годы, после принятия Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, гражданских процессуальных кодексов, изучение проблем судебного обжалования неправомерных действий административных органов и должностных лиц возобновляется и активизируется после принятия Конституции СССР 1977 г., Основ законодательства об административных правонарушениях Союза ССР и союзных республик (1980г.) и кодексов об административных правонарушениях (1984-1985 гг.). Проблеме административной юстиции в той или иной степени посвящены диссертации Д.М. Чечота, А.Т. Воннера, В.Т. Квиткина, П.Ф. Елискина, А.А. Мельникова, А.А. Добровольского, И.А. Жеруолиса, Е.Г. Пушкаря, Л.А. Николаевой, А.И. Кудряшовой, В.В. Скитовича, Н.В. Березиной, Н.Ю. Хаманевой, и др. Поскольку административная юстиция — это сложный правовой институт, его рассматривали в своих работах ученые-административисты: Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, В.А. Лория, В.И. Ремнев, Д.И. Бахрах, М.Я. Масленников. Эти ученые внесли свой вклад в разработку проблемы. Однако в связи с изменениями, происходящими в экономической, политической и правовой системах нашего общества, проблема административной юстиции получает новое развитие. Анализ публикаций, законодательства и судебной практики показывает, что многие вопросы судебной защиты прав граждан от нарушений со стороны власти требуют своего изучения.

Научная новизна диссертации состоит в развитии проблемы судебной защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий административной власти в контексте новых государственно-правовых преобразований.

В диссертации обоснованы следующие выводы и положения, выносимые на защиту:

— административная юстиция—институт правового государства, созданный для защиты прав граждан и юридических лиц от нарушений со стороны административной власти в лице ее органов и должностных лиц, путем осуществления правосудия по административным делам системой специализированных административных судов в особом порядке, представляющем комплексное сочетание норм гражданского процессуального и административного процессуального права — административное судопроизводство;

— выявлены условия, позволяющие говорить о возможности создания в будущем административной юстиции в правовой

системе, российского государства: расширение подведомственности общих судов по делам, возникающим; из административно-правовых отношений; наделение суда нетрадиционными административно-властными полномочиями; закрепление в. статье 118 ..Конституции РФ такой формы осуществления судебной власти как административное судопроизводство;

— особенностью развития административной юстиции в современных условиях является осуществление арбитражным судом функций административной юстиции при разрешении споров в сфере управления;

Закон РФ от 27.04.93 г. устранил коллизию нормативных актов, регулирующих судебный порядок обжалования неправомерных действий, и предусмотренные Законом СССР от 2.11.89 г. ограничения права граждан на судебную защиту;

С целью совершенствования порядка судебного обжалования, предлагается:

— установить единую исковую форму по делам, возникающим из административно-правовых отношений;

— отменить со временем ведомственный порядок обжалования;

— внести дополнения в ГПК РСФСР, касающиеся субъектного состава сторон по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в связи с расширением круга субъектов обжалования и субъектов, действия которых могут быть обжалованы в суд;

— предоставить суду право при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, решать вопрос о возмещении материального и морального ущерба, причиненного незаконным действием (решением);

— в случае неоднократного неисполнения органом, должностным лицом решения суда по жалобе предоставить суду (административному суду) право решать вопрос о разрешении административного спора по существу, если решение такого спора не зависит от усмотрения администрации.

Методология исследования. Методологическую основу исследования составил общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: метод системного анализа, сравнительного правоведения, исторический метод, формально-логический метод толкования права. Теоретическую основу диссертации составили труды дореволюционных, современных отечественных и зарубежных ученых. Нормативную базу составляет Конституция РФ, новейшее российское

законодательство, не противоречащее ему союзное законодательство (утратившие силу законодательные акты Союза ССР, руководящие постановления Пленумов Верховного Суда СССР использованы в работе с целью исторического анализа проблемы и толкования новейших нормативных источников по теме исследования). Эмпирическую базу исследования составили опубликованная судебная практика, а также результаты проведенных автором обобщений судебной практики.

Апробация работы. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права и процесса юридического факультета Ростовского государственного университета. Основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, общим объемом 3.8 п.л. Результаты исследования докладывались на научно-практических» конференциях: «Государство; Право. Национальные отношения в период создания социалистического правового государства», г. Ростов-на-Дону, 1990 г.; «Проблемы обеспечения защиты права собственности в условиях перехода к рыночные отношениям», г. Махачкала, 1991 г.; «Государственное управление: проблемы теории; истории, практики, преподавания», г.Ростов-на-Дону, 1992 г.; международном семинаре «Права человека: теория и методика преподавания», г.Азов, 1993

Практическая значимость работы. Результаты диссертационного исследования использованы при разработке главы «Права, свободы и обязанности гражданина области» проекта Устава Ростовской области. Теоретические выводы и положения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при совершенствовании законодательства, преподавании курсов гражданского процессуального права и административного права, а также в практической деятельности судов.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, трех рисунков, таблицы, двух приложений. Содержит 165 страниц машинописного текста, список литературы из 324 наименований.

Во введении сформулированы цели и задачи исследования, содержится краткая информация об актуальности, научной новизне, результатах апробации выполненной работы. Исследуемая проблема тесно связана с административной юстицией. В главе первой «Развитие теории административной юстиции» на основании аналитического обзора работ, посвященных проблеме административной юстиции, дан исторический очерк развития этого института в России; показана противоречивость суждений о сущности административной юстиции, организационной и процессуальной формах ее осуществления;

Сложность и противоречивость самого термина «административная юстиция», соединяющего такие разные понятия; как «администрация» и «юстиция», порождают его неоднозначные толкования. Немецкая и французская правовые доктрины рассматривают институт административной юстиции как своеобразную организацию административной власти. Вместе с тем, административная, юстиция должна осуществляться не администрацией, а специальными судебными органами — административными судами.

В России, которая как до, так и после революции, являлась государством с сильной административной властью, правильно функционирующая система административной юстиции отсутствовала. В настоящее время идея создания административных судов вновь актуальна. Концепция судебной реформы Российской Федерации предусматривает создание таких судов. Идея специализации правосудия получает свое развитие в законодательстве. Создан арбитражный суд (Закон РФ «Об арбитражном суде»), функции патентной юстиции осуществляет Высшая патентная палата российской Федерации (Патентный закон РФ). Административная юстиция в своем организационном значении представляет систему специализированных административных судов. В действующем законодательстве имеются некоторые условия для создания судов административной юстиции. Во-первых, значительно расширена судебная подведомственность по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Во-вторых, суды наделены новыми полномочиями, связанными с осуществлением административно-властных функций, что по-

зволяет сделать вывод о формировании административного судебного процесса. Суд, в частности, вправе принять решение о ликвидации (реорганизации) предприятия (п.2 ст.37 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»), прекращении деятельности средств массовой информации (с. 16 Закона РФ «О средствах массовой информации»).

В-третьих, в законодательстве есть пример рассмотрения споров в сфере управления специализированным судом, но не административным, а арбитражным (ст.22 Арбитражного процессуального кодекса). Кроме того, существование административного судопроизводства, как одной из форм существования судебной власти наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством предполагает возможность создания административного суда.

Все названные обстоятельства говорят в пользу развития правосудия по административным делам. Однако, несмотря на определенные условия для создания в будущем административной юстиции, ее существование в современной правовой системе, на наш взгляд, преждевременно по следующим причинам:

Во-первых, институт административной юстиции предполагает существование основанных на законе отношений между властью и гражданином. В нашем обществе этого пока нет. Исполнительная власть занимает господствующее положение по отношению к законодательной и судебной властям.

Во-вторых, при решении вопроса о создании административных судов следует исходить из практической потребности. Функции судебного контроля могут эффективно осуществлять и общие суды. При формировании административных судов следует учесть негативный опыт административных судов стран, в которых они действуют: трудности в разграничении подведомственности общего и административного суда, опасность создания привилегий для администрации, уменьшение гласности, малодоступность для граждан, высокая стоимость обращения в административный суд, формализм и медлительность процесса. Поэтому при создании таких судов должны быть хорошо продуманы вопросы структуры судопроизводства, механизм разграничения подсудности. Не нарушая единства судебной системы, специальные отделения (составы) административных судов первоначально могут быть созданы в рамках общей судебной системы на уровне низового звена или – высших судебных органов.

Традиционной в правовой науке является проблема процесс-

суальной формы осуществления правосудия по административным спорам. В современном законодательстве можно выделить следующие процессуальные формы рассмотрения административных споров: в порядке производства по делам об административных правонарушениях, по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в административный процесс); в порядке арбитражного судопроизводства (арбитражный процесс).

Отнесение к ведению арбитражного суда споров в сфере управления является принципиально новым положением в законодательстве. Арбитражное судопроизводство по спорам в сфере управления можно рассматривать как одно из проявлений административной юстиции. Предметом судебного рассмотрения является спор, имеющий административно-правовую природу. Органом правосудия является специализированный суд, но не административный, а – арбитражный суд. В этом заключается особенность проявления административной юстиции. Не все споры, подведомственные административному суду, можно назвать спорами в сфере управления. Споры о возмещении убытков, причиненных организациям и гражданам-предпринимателям незаконными актами государственных и иных органов, о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств государственными и иными органами, о возврате из бюджета денежных средств, списанных в виде экономических санкций соответствующими контролирующими органами, порождены действиями административных органов, но носят гражданско-правовой характер. Тем не менее, сам факт отнесения к подведомственности арбитражного суда споров в сфере управления следует рассматривать как прогрессивное явление в отечественном законодательстве.

На основе анализа нового законодательства сделан вывод об использовании исковой процедуры при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений (ст. 32 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР», п. 3 ст. 38 закона РФ «Об образовании» и др.). Возможность применения исковой формы защиты права по административным делам позволит гражданину использовать все предоставленные законом процессуальные гарантии и выступать в судебном процессе равноправной стороной, а не в роли просителя.

В связи распространением искового порядка на дела, возникающие из административно-правовых отношений, сделан вывод

о том, что постепенно утрачивает свое значение существование в гражданском процессуальном законодательстве производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, как самостоятельного вида судопроизводства (подраздел II раздела 2 ГПК РСФСР).

Расширение судебной подведомственности по делам, возникающим из административно-правовых отношений, установление для некоторых из них исковой процедуры рассмотрения создает сложности в правоприменительной практике при определении видов судопроизводств, по правилам которых следует рассматривать дело: исковое или производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Это, в свою очередь, отрицательно сказывается на эффективности судебной защиты прав граждан. Существующий в теории гражданского процессуального: права критерий разграничения этих видов судопроизводству, согласно которому в порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, рассматриваются административно-правовые споры, не осложненные иными правоотношениями (гражданскими, семейными, трудовыми), представляется несовершенным. Незаконными действиями административных органов и должностных лиц могут нарушаться самые разные права граждан. Возникает вопрос: почему, в одних случаях; административно-правовой спор рассматривается в исковом порядке, а в других — в неисковом?

В теории гражданского процессуального права в разное время высказывались мнения о том, что в правоотношениях, субъектом которых может быть орган власти, спора о праве в том виде, в каком он имеет место в исковых делах, не возникает. Предметом судебного рассмотрения по делам, возникающим из административно-правовых отношений является не спор о праве, а проверка законности действий органов государственной власти и управления (С.Н. Абрамов, П.Ф. Елисейкин). Эти взгляды проистекали из теоретические утверждений об отсутствии в социалистическом государстве почвы для правовых споров между властью и гражданином, и не отвечают современному отношению к этим вопросам. Не отрицая проверку законности административного акта при рассмотрении судом дел, возникающих из административно-правовых отношений, следует признать, что предметом судебной деятельности в данном случае является разрешение спора о праве. О спорном характере производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, свиде-

тельствует структурное расположение его норм в системе ГПК РСФСР. Они сосредоточены в самостоятельном подразделе II раздела 1 ГПК РСФСР, тогда как нормы, регулирующие рассмотрение дел, носящих бесспорный характер, содержатся в подразделе III раздела 1 ГПК РСФСР «Особое производство». Предметом судебного разбирательства является административно-правовой спор, возникший в связи с нарушением субъективных прав граждан или юридических лиц в области административно-правовых отношений.

Таким образом, в основе производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, как и искового производства, лежит спор о праве. Поэтому было бы логичным для рассмотрения административных споров, также как и гражданских, применять исковую процедуру, само назначение которой состоит в разрешении споров о праве.

Дискуссионным является вопрос о правовой природе иска по административным делам: гражданский или административный? По своей сути эти иски схожи, оба представляют обращенное к суду требование о защите нарушенного права или охраняемого законом интереса. Однако административный иск имеет свои особенности:

1) возникновение из административно-правовых отношений;

2) особая направленность — административный иск обращен к публично-правовому субъекту — органу, должностному лицу, наделенному властными полномочиями;

3) основная цель, преследуемая административным иском, — добиться признания незаконным акта, действия административного органа, должностного лица, — имеет самостоятельное значение;

4) общественный резонанс судебного решения принятого по административному иску — такое решение может повлиять на права и обязанности неопределенного круга лиц, заинтересованных в осуществлении данного субъективного публичного права;

5) рассмотрение административного иска осуществляется специализированным административным судом. Полагаем, что в случае рассмотрения административных споров общим судом по правилам особой исковой процедуры, но в рамках гражданского судопроизводства, способом возбуждения процесса будет гражданский иск. Если же рассмотрение административных споров будет отнесено к подведомственности административного суда, действующего в рамках административного судопроизводства, то

Способом возбуждения процесса будет административный иск.

Таким образом, анализ развития современного законодательства позволил сделать вывод о том, что в настоящее время речь должна идти не о разграничении, а о сближении двух видов гражданского судопроизводства. В диссертации предлагается установить единый исковой порядок защиты прав граждан от неправомерных административных органов и должностных лиц, отказавшись от искусственных ограничений их защиты в порядке производства по делам, возникающим их административно-правовых отношений. Это предложение распространяется и на административные дела, которые имеют спорный характер, но рассматриваются по правилам особого производства (гл. 31, 32 ГПК РСФСР). С учетом изъятий и дополнений, действующих при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, они могут быть выделены в особое исковое производство. Впоследствии не исключено отнесение этих дел к подведомственности административного суда.

В настоящее время автор предлагает предоставить гражданину свободу выбора судебной процедуры рассмотрения жалобы – исковое производство или производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, если законом не установлен определенный порядок рассмотрения жалобы.

Определяя сущность процессуальной формы административной юстиции, автор приходит к выводу о том, что судопроизводству по административным делам присуща комплексная совокупность процессуальных правил. Общие нормы гражданского судопроизводства применяются наряду со специальными нормами, обусловленными спецификой административного спора. В данном случае можно говорить об особом порядке судопроизводства, не совпадающем с гражданским процессом. Однако гражданский процесс является основой и образцом построения судопроизводства по административным делам.

В результате проведенного исследования дано следующее определение административной юстиции. Административная юстиция – институт правового государства, созданный для защиты прав граждан и юридических лиц от нарушений со стороны административной власти в лице ее органов и должностных лиц путем осуществления правосудия по административным делам системой специализированных административных судов в особом порядке, представляющем комплексное сочетание норм гражданского процессуального и административно-процессуального пра-

ва административное судопроизводство.

Вторая глава «Обжалование действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, в законодательстве и судебной практике» посвящена анализу Закона РФ от 27.04.93 г. В контексте данного Закона рассмотрены вопросы подведомственности и порядка обжалования и субъекты, действия которых могут быть обжалованы в суд, процессуальные особенности производства и полномочия суда по жалобе.

Принятие закона РФ от 27.04.93 г. устраняет коллизию союзных и российских законодательных актов, регулирующих порядок судебного обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Новое российское законодательство является еще одной попыткой совершенствования данного порядка. Расширен предмет судебного обжалования: в суд могут быть обжалованы действия и решения, нарушающие прав и свободы граждан. Более последовательно, по сравнению с союзным законом, закреплен принцип общей судебной подведомственности: предоставлено право обжаловать в суд любые действия (решения), кроме изъятий, предусмотренных законом. Гражданин может по своему усмотрению подать жалобу в суд по месту жительства, либо в суд по месту нахождения органа, должностного лица.

Закон РФ от 27.04.93г. предоставляет гражданину право непосредственного обращения с жалобой в суд. Таким образом, отменено требование досудебного обжалования в порядке подчиненности (ст. 4 закона СССР от 2.11.89г.). В то же время сохранен административный порядок рассмотрения жалоб, что можно объяснить следующим образом. Во-первых, нецелесообразно лишать гражданина многолетней привычки направлять жалобы по инстанциям. Во-вторых, административный порядок установлен для ряда дел, круг которых, правда, постепенно сужается в силу общей направленности законодательства в сторону расширения судебной подведомственности по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Однако в будущем необходимо стремиться к освобождению исполнительной власти от несвойственных ей функций рассмотрения и разрешения споров о праве. Ведомственный подход, узость процессуальных гарантий, не всегда правильное и быстрое разрешение дела не способствуют защите прав граждан от нарушений со стороны представителей этой власти. Рассмотрение администра-

тивных споров должно быть отнесено к компетенции суда.

Принятие закона РФ от 27.04.93 г. не решает проблемы установления единого процессуального порядка судебного обжалования действий административных органов и должностных лиц. Нормы этого Закона и гл. 24.1 ГКП в редакции Закона РФ от 28.04.93. «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» не всегда согласованы между собой, что, на наш взгляд, уже с самого начала затруднит их применение. Поэтому в дальнейшем, при совершенствовании данного законодательства, следует стремиться к его согласованию и единству. Не исключено, что в случае создания административного судопроизводства, все нормы, регулирующие вопросы судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений (гл. 22 КоАП, гл. 23, 24, 24.1, 25 ГПК), будут сосредоточены в одном процессуальном законе.

Закон РФ от 27.04.93г. расширяет круг субъектов, действия которых могут быть обжалованы в суд. В соответствии со ст. 1 данного Закона каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы. Очень важным положением Закона является включение в круг субъектов, действия которых подведомственны суду, учреждений, предприятий и их объединений. При этом нет указания на их обязательную государственную принадлежность, что позволяет сделать вывод о праве обжаловать в суд действия предприятий различных организационно-правовых форм.

С появлением юридических лиц различных форм собственности изменяется понятие должностного лица. Такой признак должностного лица как нахождение на государственной службе перестает быть характерным для данного понятия. Участник предпринимательской деятельности может быть одновременно и должностным лицом, если он возглавляет свое предприятие и выполняет исполнительно-распорядительные функции. В этом случае его действия носят юридически значимый характер, хотя и не являются государственно-судебными. Как должностное лицо следует рассматривать также лицо, являющееся руководителем предприятия, в том числе негосударственного, на основании договора найма (контракта), тем более, что при характеристике его правового статуса в законе применяется термин «должность»

(п.2 ст.31 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской’ деятельности»). Исходя из сказанного, понятие должностного лица, по мнению автора, должно быть расширено. К таковым следует относить не только государственных служащих, но и лиц, осуществляющих управленческие функции на негосударственных предприятиях.

Субъектами обжалования в соответствии со ст.46 Конституции РФ, Законом РФ от 27.04.93 г., гл.24.1 ГПК являются граждане. Согласно ст.4 Закона РФ от 27.04.93 г., ст.239.4 ГПК жалоба может быть подана гражданином, права которого» нарушены, его представителем, а также по просьбе гражданина—надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива. Законодатель особо регулирует вопросы судебной защиты прав военнослужащих в области военного управления. Военнослужащий вправе в порядке, предусмотренном ст.4 Закона РФ от 27.04.93 г., ст.239.4 ГПК; обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы Распространение судебного контроля на область военного управления является демократическим шагом в развитии законодательства.

В соответствии с новым законодательством Российской Федерации субъектами судебного обжалования незаконных действий административных органов к должностных лиц могут быть не только граждане, но и должностные лица: глава администрации (ст.33 Закона РФ «О местном самоуправлении в РФ ст.43 Закона РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»), судья (п.3 ст.19 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации»). С протестом на противоречащий закону правовой акт органа или должностного лица вправе обратиться в суд прокурор (ст.22 Закона РФ «О прокуратуре «Российской Федерации»). Субъектами судебного обжалования могут быть юридические лица (ст.5 Закона РФ от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственности предприятий, учреждений организаций и объединений в области строительства»).

Таким образом, среди физических лиц — субъектов судебного обжалования действий административных органов и должностных лиц, можно выделить следующие категории: граждане, военнослужащие, должностные лица. Наряду с физическими лицами право жалобы в суд имеют и юридические лица.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о значительном расширении в законодательстве круга субъектов судебного обжалования и субъектов, действия которых могут быть обжалованы в суд. Это требует внесения соответствующих дополнений в гражданское процессуальное законодательство. В главе 4 ГПК «Лица, участвующие в деле» должен найти закрепление новый субъектный состав участников процесса по делам, возникающим из административно-правовых отношений. В частности, часть 1 статьи 33 ГПК может быть сформулирована следующим образом: «сторонами в гражданском процессе, истцом или ответчиком могут быть граждане, должностные лица, органы местного самоуправления, органы государственной власти и управления, общественные и иные организации (объединения) любой формы собственности».

Закон РФ от 27.04.93 г. расширил полномочия суда по жалобе, по сравнению с союзным Законом. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы (чч. 2,3 ст. 7).

Отсутствие у суда в порядке Закона CCСP от 2.11.89 г., права отмены незаконного административного акта, сказывалось на эффективности судебного обжалования. В российском законодательстве этот вопрос решен следующим образом. Согласно ст.239.7 ГПК в редакции Закона РФ от 8 апреля 1993 г. «О внесении изменений и дополнений в ГПК РСФСР» суд, признав жалобу обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих государственного органа, общественной организации, или должностного лица устранить допущенное, нарушение прав и свобод гражданина в полном объеме. Статья 239.8 ГПК дополнена очень важной нормой, согласно которой с момента вступления в законную силу решения, куда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются; недействующими.

Полномочия суда по жалобе в Законе РФ от 27.04.93 г. и главе 24.1 ГПК сформулированы неодинаково. Полагаем, что соответствие в данном случае норм Закона РФ от 27.04.93 г. нормам

гл. 24.1 ГПК устранило бы возможные разночтения при осуществлении полномочий суда на практике. В целом, расширение российским законодательством полномочий суда по жалобам на действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, должно способствовать их более эффективной защите.

Нарушение прав и свобод граждан неправомерными действиями государственных органов, общественных организаций и должностных лиц часто может быть связано с причинением вреда. В связи с этим представляется очень важным предоставить суду право при рассмотрении дела в порядке Закона РФ от 27.04.93 г. одновременно с признанием обжалуемого действия (решения) незаконным решать вопрос о возмещении вреда, причиненного таким действием (решением). Причем речь может идти не только в возмещении имущественного, но и—неимущественного (морального) вреда, получившего признание в отечественном законодательстве ст. 131 Основ гражданского законодательства Союза ССР к республик).

Закон РФ от 27.04.93 г. предоставляет суду, принявшему жалобу к рассмотрению, право по просьбе гражданина или по своей инициативе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения) (ст.4). По общему правилу жалоба или иск, которыми возбуждается производство по административному спору, носят безотлагательный характер. Это означает, что возбуждение производства по жалобе не препятствует исполнению обжалуемого действия (решения). В противном случае деятельность администрации была бы существенно парализована. Но иногда последствия, вызванные действием (решением), нарушающим права и свободы граждан, наступают немедленно, и вынесенное в дальнейшем решение суда о признании данного действия (решения) незаконным лишается всякого практического смысла. Осуществление судом права приостанавливать исполнение действия (решения), обжалуемого в порядке Закона РФ от 27.04,93г; позволит предупредить наступление негативных для гражданина последствий.

В работе отмечены сложности, связанные с исполнением на практике решений суда по жалобам на неправомерные действия административных органов и должностных лиц. В невозможности исполнить иногда судебное решение проявляется своеобразие административной юстиции, которая контролирует власть, проверяя законность и обоснованность ее решений, но не вправе вмешиваться в сферу деятельности этой власти. В целях повы-

шения эффективности судебного решения по административным делам предлагается предоставить суду право решать дело по существу в случае неоднократного отказа органа, должностного лица исполнить решение суда по жалобе гражданина. Однако данное полномочие может быть применено судом только тогда, когда решение вопроса не зависит от усмотрения административной власти.

Выполненное исследование позволяет сделать следующие выводы.

Институт административной юстиции относится к числу гарантий защиты прав граждан и юридических лиц от нарушений со стороны административных органов и должностных лиц. Этот институт представляет систему специализированных административных судов, осуществляющих правосудие по административным делам в особой процессуальной форме административного судопроизводства. В настоящее время имеются определенные условия для создания административной юстиции. К ним можно отнести: расширение подведомственности общих судов по делам, возникающим из административно-правовых отношений, что делает подконтрольным суду все более широкие области управленческой деятельности; отнесение к подведомственности арбитражного суда споров, возникающих в сфере управления в сфере управления в процессе осуществления предпринимательской деятельности; наделение суда новыми административно-властными полномочиями; закрепление на конституционном уровне такой формы осуществления судебной власти судопроизводством (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).

Однако говорить о наличии института административной юстиции в отечественной правовой системе преждевременно, поскольку отсутствует основная предпосылка его существования – правовой характер отношений между органами власти и гражданами, когда закон обязателен как для первых, так и для вторых. В этих условиях необходимо совершенствование имеющегося механизма судебной защиты. Современное правотворчество развивается именно в этом направлении. Принятие Закона РФ от 27.04.93 г. следует рассматривать как очередной шаг на

пути создания такого механизма. В работе обоснованы следующие предложения, направленные на дальнейшее совершенствование порядка судебного обжалования.

1.Установить единый исковой порядок рассмотрения административных споров как наиболее эффективный способ защиты права, позволяющий пострадавшему использовать все предоставленные законом процессуальные гарантии и выступать равноправной стороной в процессе. В пользу этого предложения свидетельствует развитие современного законодательства, предусматривающего возможность использования исковой процедуры для разрешения административных споров. С учетом специфики материального административного правоотношения административные споры могут рассматриваться в порядке особых исковых производств. В дальнейшем не исключено отнесение их к подведомственности административного суда.

2.Установить единый процессуальный порядок судебного обжалования действий административных органов и должностных лиц, приведя в соответствие все нормы, регулирующие вопросы судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений (Закон РФ от 27.04.93 г., гл.23, 24, 24.1, 25 ГПК, гл.22 КоАП), которые в случае создания административного судопроизводства, могли бы быть сосредоточены в одном процессуальном законе.

З.Отменить со временем рассмотрение административных споров в порядке подчиненности, как несвойственную органам исполнительной власти функцию, и отнести эти споры к исключительной компетенции суда.

4. Внести в гражданское процессуальное законодательство дополнения, касающиеся субъектного состава сторон по делам, возникающим из административно-правовых отношений. В частности, часть 1 статьи 33 ГПК РСФСР предлагается изложить в следующей редакции: «Сторонами в гражданском процессе — истцом или ответчиком могут быть граждане, должностные лица, органы местного самоуправления, органы государственной власти и управления, общественные и иные организации (объединения) любой формы собственности». Закрепить на конституционном уровне право юридических лиц на судебную защиту от неправомерных действий административных органов и должностных лиц, предусмотрев порядок его реализации в процессуальном законодательстве.

5. Предоставить суду (административному суду) решать в

порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, вопрос о возмещении материального, морального ущерба, причиненного неправомерными действием (решением), а также разрешать административный спор по существу в случае неоднократного отказа органа, должностного лица исполнить решение по жалобе гражданина, если решение данного спора не зависит от усмотрения административного органа, должностного лица.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Подведомственность и полномочия суда по жалобам и протестам на действия административных органов и должностных лиц / Рост. Гос. ун-т – Ростов на Дону, 1985. – 50 с. – Деп. В ИНИОН АН СССР 21.01.86, № 23819 (в соавторстве).

2. Повышение значения судебной власти в регулировании административно-правовых отношений / Рост. Гос. ун-т – Ростов на Дону, 1990. – 20 с. – Деп. В ИНИОН АН СССР 27.12.90, № 43539

З. Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» и вопросы гражданского судопроизводства // Тез докладов науч.-практ. конф. 27-28 сентября 1990 г.- Ростов-на-Дону, 1990. — C. 173-174.

4.Судебные гарантии защиты права собственности граждан от неправомерных актов государственных органов // Проблемы обеспечения защиты права собственности в условиях перехода к рыночным отношениям: Тез. докл.и сообщ. к зональной науч.—практ. конф: — Махачкала: Дагест. гос. ун-т, 1991:- С. 115-117.

5.Судебная защита прав граждан в государственном управлении // Государственное управление: проблемы теории, истории, практики, преподавания: Тез. докл. науч.- практ. конф. 27-28 октября 1992 г. Ростов-на-Дону, 1993.- С.187-190.

Еще по теме:

  • Комментарии к ст 128 ук рф Статья 128. Незаконная госпитализация в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях 1. Незаконная госпитализация лица в медицинскую организацию, […]
  • Ст 12 коап рф с комментариями Статья 12.35 КоАП РФ. Незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию Новая редакция Ст. 12.35 КоАП РФ Применение к владельцам и водителям транспортных […]
  • Статья 5 закона о коммерческой тайне Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" (с изменениями и дополнениями) Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ"О коммерческой тайне" С изменениями и […]
  • Статья 224 уголовного кодекса Статья 224. Небрежное хранение огнестрельного оружия Информация об изменениях: Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ в статью 224 внесены изменения Статья 224. Небрежное […]
  • Статья 265 ук рф и УК РФ Статья 265 Оставление места дорожно-транспортного происшествия Статья 265 УК РФ. Оставление места дорожно-транспортного происшествия (СТАТЬЯ УТРАТИЛА СИЛУ) Оставление места […]