Правовая защита беженцев в международном праве

Рубрики Новости

Лекция 9. Международное право и права человека

9.4. Правовой статус беженцев и перемещенных лиц

Международно-правовой статус беженцев определяется в соответствии с Конвенцией от 28 июля 1951 г. о статусе беженцев и Протоколом, касающимся статуса беженцев. Центральными элементами международно-правового статуса беженцев являются права, свободы и обязанности, хотя для международно-правового статуса беженцев имеют значение и такие элементы правового статуса, как гражданство и гарантии реализации статуса. Для раскрытия содержания международно-правового статуса беженцев необходимо дать характеристику указанных элементов статуса.

Права и свободы беженцев, как центральный элемент международно-правового статуса беженцев, складывается из:

— прав и свобод беженцев, предоставляемых наравне с гражданами государства прибытия беженца; прав и свобод беженцев, предоставляемых в режиме более благоприятном или, по крайней мере, не менее благоприятном, чем предоставляются иностранцам;

— прав и свобод, предоставляемых исключительно беженцу;

— прав и свобод беженцев, вытекающих из их личного статуса и семейных отношений. Права и свободы беженцев, предоставляемые наравне с гражданами государства прибывания, по Конвенции 1951 года следующие:

1) свобода религиозного убеждения (ст. 4 Конвенции);

2) право на изобретение, чертежи и модели, торговые марки, названия фирм и права на литературные и художественные произведения (ст. 14);

3) право на обращение в суд (ст. 16);

4) право на получение пайков, если они предусмотрены законодательством принимающего государства (ст. 20);

5) право на начальное образование (ч.1 ст. 22);

6) право на правительственную помощь (ст. 23);

7) право на вознаграждение за труд, включая пособия на семью, продолжительность рабочего дня, оплачиваемых отпусков, минимального возраста при приеме на работу, труда женщин и подростков, коллективных договоров, социального обеспечения, право на компенсацию за смерть беженца, являющуюся результатом несчастного случая на работе (ст. 24).

Права и свободы беженцев, предоставляемые в режиме более благоприятном или, по крайней мере, не менее благоприятном, чем иностранцам:

1) право ассоциаций (ст. 15);

2) право работы по найму (ст. 17);

3) право на работу в собственном предприятии (<"?. 18);

4) право заниматься свободными профессиями (ст. 19);

5) жилищные права (ст. 21);

6) право на другие виды образования, кроме начального (ч.2 ст. 22);

7) право на свободу передвижения (ст. 26);

Права и свободы, исключительно предоставляемые беженцам:

1) право на административное содействие (ст. 25);

2) право на получение удостоверения личности (ст. 27);

3) право на получение проездных документов (ст. 28);

4) право на вывоз имущества беженца, привезенного с собой, при выезде на поселение в другое государство (ст. 30);

5) право на ускоренный порядок натурализации (ст. 34). Права беженцев, вытекающие из его личного статуса, закреплены в ст. 12 Конвенции.

В комплекс личных прав беженцев входят права, закрепленные в Пакте о гражданских и политических правах 1966 года, которые приобретены беженцем в стране своего гражданства (домицилия) и постоянного места жительства (для лиц без гражданства). Часть 2 ст. 12 Конвенции закрепляет положение о том, что права, вытекающие из личного статуса беженца (в том числе из брака), признаются государством прибытия беженца при условии, если они признаны законами данного государства.

Среди конвенционных обязанностей беженца необходимо выделить:

1) обязанность соблюдать законы и распоряжения, в стране пребывания (ст. 2);

2) обязанность платить налоги наравне с гражданами государства пребывания (ст. 29).

Конвенция так же закрепляет правовые гарантии реализации статуса беженцев, среди которых необходимо выделить:

1) запрет на какую-либо дискриминацию в отношении беженцев (ст. 3);

2) предоставление, по меньшей мере, столь же благоприятного положения, как и своим собственным гражданам, в отношении свободы исповедовать свою религию и свободы предоставлять своим детям религиозное воспитание (ст. 4);

3) возможность государств-участников предоставлять беженцам права и преимущества, независимо от положений Конвенции 1951 г. (ст. 5);

4) государства-участники должны предоставлять беженцам правовое положение, которым вообще пользуются иностранцы (ч.1 ст. 7);

5) государства-участники признают за беженцами права и преимущества, на которые он имел право в день вступления в силу Конвенции 1951 г. и обладал ими до признания его беженцем, т.е., личный статус (ч. 3 ст. 7, ст. 12);

6) государства-участники не будут применять исключительные меры к беженцам, являющимся гражданами государства, в отношении которых при обычных ситуациях применяются исключительные меры (меры взаимности) (ст. 8);

7) государства-участники в интересах государственной безопасности могут принимать необходимые меры к лицу, признаваемому беженцем (ст. 9);

8) признание личного статуса беженца (ст. 12);

9) не допускается высылка законно проживающих на территории государства беженцев, за исключением случаев угрозы с их стороны государственной безопасности и общественному порядку. Высылка допускается только в судебном порядке (ст. 32);

10) не допускается наложение взыскания на беженцев, незаконно находящихся на территории государства, если они незамедлительно явились к властям и дали соответствующие объяснения (ст. 31);

И запрещается высылка беженцев или их принудительное возвращение в страну, из которой они прибыли (ст. 33).

Перемещенные лица в МГП также пользуются защитой и покровительством. МГП предполагает, что даже во время войны гражданское население должно быть в состоянии вести как можно более нормальный образ жизни. Если, однако, гражданские лица вынуждены покинуть свои дома по причине серьезных нарушений МГП, они тем более подпадают под защиту этого права. Указанная международно-правовая защита предоставляется положениями МГП, как применяемыми в период международных вооруженных конфликтов, так и в период немеждународных вооруженных конфликтов, поскольку оба указанных типа конфликтов могут стать причиной перемещения населения в пределах своего государства. Что касается гражданских лиц, спасающихся бегством от немеждународного вооруженного конфликта, то они пользуются защитой, очень сходной с той, которая предоставляется во время международных вооруженных конфликтов. Эта защита основывается на ст. 3, общей для всех Женевских конвенций и Протокола П.

Прежде всего необходимо выделить те права, которыми обладают перемещенные лица, на основании ст. 3 общей для всех Женевских конвенций 1949 г. и Протокола II:

— право на уважение своей личности, чести, убеждений и своих религиозных обрядов;

— право на гуманное обращение;

— право на жизнь и физическую неприкосновенность;

— право получать продукты и другие предметы, необходимые для выживания;

— право на судебные гарантии в случае привлечения к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности;

— право на получение помощи. Международно-правовые гарантии реализации прав перемещенных лиц те же, что содержатся в четырех Женевских конвенциях, и распространяются не только на перемещенных лиц, но и на другие виды покровительствуемых лиц.

Для защиты перемещенных лиц широко используются нормы, относимые к международным вооруженным конфликтам: ст. 54, 75, 73 Протокола I, ст. 49, 23, 55, 59 IV Женевской конвенции, часть IV Протокола I и др.

Правовая защита беженцев в международном праве

И беженцы, и перемещенные лица люди, которые были вынуждены покинуть свои родные места в результате неких чрезвычайных обстоятельств (войн, ситуаций насилия, преследований по политическим мотивам и т.д.). Но беженцы это люди, покинувшие свою страну в поисках убежища за границей, а перемещенные лица те, кто остались в пределах своей страны. Судьба этих людей схожа, но правовая защита обычно предоставляется им в соответствии с разными документами. А предоставление защиты и помощи этим категориям населения проблема чрезвычайно актуальная, учитывая, что в настоящее время в мире насчитывается свыше десяти миллионов беженцев и впятеро больше лиц, перемещенных в пределах своих стран.

К перемещенным лицам, как правило, применяются положения международного гуманитарного права и, соответственно, эти люди подпадают под мандат Международного Комитета Красного Креста ведь именно этой организации государства поручили следить за точным применением МГП и обеспечивать покровительство и помощь жертвам вооруженных конфликтов. А перемещение людей внутри страны обычно и осуществляется в результате вооруженных конфликтов, чаще всего немеждународного характера. Нет необходимости снова перечислять те гарантии, которые предоставляет международное гуманитарное право гражданскому населению в период международных и внутренних вооруженных конфликтов (а перемещенные лица часть гражданского населения), равно как и многочисленные направления деятельности МККК. Хотя в период внутренних вооруженных конфликтов государства бывают вправе отказаться от услуг МККК, на практике, к счастью, это случается редко. Так, в Руанде МККК оказал помощь более чем миллиону гражданских лиц, большинство из которых являлись перемещенными лицами. В Чечне деятельность МККК позволила помочь сотням тысяч человек, многие из которых были перемещенными лицами. В этих двух конкретных случаях, как и вообще в целом, деятельность МККК не ограничивалась оказанием помощи только данной категории лиц, а представляла собой целый комплекс мер, принимаемых в интересах гражданского населения и других жертв конфликта.

Беженцы, как правило, находятся под защитой международного права беженцев (еще одна отрасль международного права наряду с МГП, правом прав человека и др.).

Источниками права беженцев являются, в частности, следующие международно-правовые документы:

-Конвенция ООН 1951 года о статусе беженцев;

-Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев;

-Конвенция Организации африканского единства (ОАЕ) 1969 г.;

-Картахенская декларация 1984 года о беженцах;

-Различные резолюции, в частности принятые Генеральной Ассамблеей ООН.

В соответствии со статьей 1 Конвенции 1951 года термин беженец применяется к любому лицу, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. Конвенция ОАЕ и Картахенская декларация расширила рамки этого определения, включив лиц, которые спасаются бегством от событий, вызывающих серьезные нарушения общественного порядка, например вооруженных конфликтов и беспорядков.

Обязанность предоставлять защиту и помощь беженцам возложена, прежде всего, на Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). Однако в некоторых случаях на беженцев распространяются нормы международного гуманитарного права, и тогда защита и помощь им предоставляется со стороны МККК.

Если в положениях права беженцев есть четкое определение беженца, то в гуманитарном праве содержатся весьма неопределенные формулировки и вообще сам термин беженец используется лишь в редких случаях. Однако это обстоятельство вовсе не означает, что гуманитарное право обходит беженцев своим вниманием: напротив, его защита распространяется на беженцев, оказавшихся во время конфликта во власти одной из сторон.

Во время международного вооруженного конфликта граждане одного из государств, спасающиеся бегством от последствий боевых действий и оказывающиеся на территории государства противника, пользуются защитой Четвертой Женевской конвенции как иностранцы на территории находящейся в конфликте стороны. Первый дополнительный протокол 1977 г. подкрепил это положение, упомянув также о защите апатридов. Беженцы, являющиеся гражданами нейтрального государства, пользуются защитой Четвертой Женевской конвенции в случае отсутствия дипломатических отношений между их государством и государством, участвующим в конфликте. Статья 73 Протокола I предусматривает сохранение этой защиты даже в тех случаях, когда дипломатические отношения установлены.

Кроме того, Четвертая Женевская конвенция гласит, что покровительствуемое лицо ни в коем случае не может быть передано в страну, в которой оно могло бы опасаться преследований в связи со своими политическими или религиозными убеждениями.

Граждане государства, которые, спасаясь от вооруженного конфликта, оказываются на территории государства, не участвующего в международном конфликте, не подпадают под защиту МГП за исключением тех случаев, когда это государство, в свою очередь, становится жертвой внутреннего вооруженного конфликта.

МККК считает, что он должен заниматься судьбой беженцев, которые, будучи гражданскими лицами, являются жертвами вооруженных конфликтов или беспорядков, то есть ситуаций, на которых распространяется действие его мандата. Действия МККК по оказанию помощи беженцам определяются, в частности, и тем, предоставляет ли им защиту международное гуманитарное право.

Когда речь идет о беженцах, пользующихся защитой международного гуманитарного права, роль МККК состоит в том, чтобы добиваться от участников конфликта соблюдения соответствующих положений Четвертой женевской конвенции и Дополнительных протоколов 1977 г. В оперативном плане МККК стремится получить доступ к этим беженцам и оказать им необходимую помощь.

Как уже говорилось, часто складываются ситуации, когда беженцы не пользуются защитой гуманитарного права (например, когда страна, предоставившее им убежище, не участвует ни в каком вооруженном конфликте). В таких ситуациях эти люди подпадают только под действие права беженцев и оказываются в сфере деятельности УВКБ. МККК в этих ситуациях может выполнять лишь некоторые вспомогательные функции.

В то же время МККК не может оставить без внимания те случаи, когда в странах, предоставивших убежище, беженцы подвергаются серьезной опасности, особенно когда их лагеря, расположенные в приграничных зонах, становятся объектами насильственных действий или даже вооруженных нападений. В подобных случаях как нельзя более кстати оказывается присущий МККК статус нейтрального и независимого посредника, и тогда его полномочия осуществляются параллельно с полномочиями УВКБ. Понятно, что оказание эффективной помощи жертвам в данной ситуации возможно лишь при условии согласованных и скоординированных действий МККК и УВКБ.

Следует также отметить, что многие национальные общества Красного Креста и Красного Полумесяца осуществляют зачастую при поддержке со стороны МККК и Международной Федерации масштабные программы оказания помощи беженцам и перемещенным лицам.

По мнению представителей Международного Комитета Красного Креста, важнейшей и первостепенной задачей при решении проблемы беженцев и перемещенных лиц является принятие государствами превентивных мер и, в случае войны, — строгое соблюдение норм международного гуманитарного права. Ведь нормы МГП запрещают осуществлять насильственное перемещение населения за исключением случаев, когда это необходимо для его собственной безопасности или продиктовано соображениями настоятельной военной необходимости. Более того, защита, предоставляемая гуманитарным правом гражданскому населению, должна привести к ограничению перемещений. Положение людей, вынужденных покинуть свой родной дом, оказывается, как правило, очень тяжелым, даже при условии оказания им продовольственной, медицинской и иной помощи. Поэтому, по мнению МККК, важнее всего обеспечить гражданским лицам возможность жить в своих родных домах.

Беженцы это люди, покинувшие свою страну в поисках убежища за границей, а перемещенные лица те, кто остались в пределах своей страны. Судьба этих людей схожа, но правовая защита обычно предоставляется им в соответствии с разными документами.

К перемещенным лицам, как правило, применяются положения международного гуманитарного права и, соответственно, эти люди подпадают под мандат МККК.

Беженцы, как правило, находятся под защитой международного права беженцев. Обязанность предоставлять защиту и помощь беженцам возложена, прежде всего, на Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). Однако в некоторых случаях на беженцев распространяются нормы международного гуманитарного права, и тогда защита и помощь им предоставляется со стороны МККК.

Многие национальные общества Красного Креста и Красного Полумесяца осуществляют зачастую при поддержке со стороны МККК и Международной Федерации масштабные программы оказания помощи беженцам и перемещенным лицам.

Международная защита беженцев

Международные усилия по оказанию помощи беженцам были впервые предприняты в 1921 г., когда МККК обратился к Лиге Наций с призывом помочь более чем миллиону российских беженцев, которым пришлось оставить свои дома в ходе Гражданской войны в России. Лига Наций назначила знаменитого исследователя-полярника Фритьофа Нансена Верховным комиссаром Лиги по проблемам российских беженцев в Европе (позже он стал заниматься греческими, болгарскими, армянскими и другими группами беженцев). Принятые тогда первые юридические соглашения впоследствии легли в основу конвенций о статусе беженцев 1933 г. и 1951 г., определивших правовой статус беженцев. Созданный для этих целей аппарат взялся за исключительно трудное дело – определение правового статуса российских беженцев и правовых основ их международной защиты. Предполагалось, что необходимыми условиями для получения данного статуса являлись:

а) лицо должно было находиться за пределами страны своего происхождения и

б) не пользовалось защитой правительства этого государства.

Более четкие критерии понятия «беженец» были сформулированы в Уставе созданной в 1947 г. Международной организации по делам беженцев (далее – МОБ). Согласно Уставу МОБ к числу «беженцев» были отнесены жертвы нацистского режима, некоторые лица еврейского происхождения; иностранцы или лица без гражданства, оказавшиеся жертвами нацистского преследования, а также лица, которые признавались беженцами до начала Второй мировой войны по признакам расы, религии, национальности или политических убеждений. Кроме того, Устав МОБ относил к числу беженцев тех, кто не мог или не хотел воспользоваться защитой государства, гражданином которого являлся и в котором жил прежде.

В декабре 1949 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла решение учредить Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) – вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи в соответствии со ст. 22 Устава ООН.

Устав УВКБ ООН уполномочивает данное Управление заниматься делами беженцев, к категории которых были отнесены лица, которые находятся вне страны своего происхождения и не могут либо не желают воспользоваться се защитой «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований». К ним также относятся лица, которые из-за уже пережитых преследований не могут вернуться, хотя обстоятельств, ставших основанием для предоставления им статуса беженцев, более не существует. Это определение явилось важнейшей отправной точкой при выяснении того, кто имеет право на защиту и помощь со стороны ООН, поскольку именно отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев. Данный подход был отражен в определении, закрепленном в Конвенция о статусе беженцев, принятой 28 июля 1951 г. в Женеве Конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950 г. Конвенция вступила в силу 22 апреля 1954 г.

Беженец – лицо, которое «в результате событий, произошедших до 1 января 1951 г., и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может, пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений» (ст. 1 Конвенции ООН о статусе беженцев).

Так как положениями данной Конвенции могли воспользоваться только лица, которые стали беженцами в результате событий, имевших место до 1 января 1951 г., возникла необходимость принятия дополнительного документа, который устранил бы указанное ограничение. Таким документом стал Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев. Протокол распространил действие Конвенции на «новых беженцев», т.е. на лиц, которые, подпадая под определение, содержащееся в Конвенции, стали беженцами в результате событий, произошедших после 1 января 1951 г.

Конвенция ООН о статусе беженцев устанавливает общие основания, на которых предоставляется статус беженца. Конвенция запрещает какую-либо дискриминацию в отношении беженцев. Частью прав беженцы пользуются наравне с гражданами принимающей их страны, частью – на тех же условиях, что и иностранцы.

Конвенция допускает высылку беженца в интересах государственной безопасности, но запрещает их возвращение в государство, из которого они бежали, опасаясь преследования (ст. 31). В частности, в п. 2 указанной статьи установлено что «высылка таких беженцев должна производиться только во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке. За исключением случаев, когда этому препятствуют уважительные соображения государственной безопасности». Одновременно государства не должны высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Конвенцией Верховному комиссару ООН по делам беженцев было поручено наблюдение за выполнением международных конвенций по защите беженцев, а также координацию мер, принимаемых государствами в обеспечении закрепленных в Конвенции прав беженцев.

Правовая защита беженцев в международном праве

Пособие для студентов вузов

УДК 341.43(087.5)
ББК 67.412.1я73
П12

Авторы:
канд. юрид. наук, проф. каф. междунар. права
фак. междунар. отношений БГУ Л. В. Павлова
(введение, гл. 1 (1.2, 1.3), гл. 2 (2.4, 2.5), гл. 3, 4, гл. 5 (5.3), гл. 6);

исполнит. директор Международного общественного объединения
по научно-исследовательским и информационно-образовательным
программам «Развитие» А. В. Селиванов
(введение, гл. 1 (1.1), гл. 2 (2.1—2.3), гл. 5 (5.1, 5.2))

Консультант
советник по правовым вопросам Представительства УВКБ ООН
в Республике Беларусь И. В. Салеев

Павлова, Л. В.
Международно-правовой статус беженца : пособие для студентов вузов / Л. В. Павлова, А. В. Селиванов. — Мн. : Тесей, 2006. — 192 с.

Настоящее пособие является первым подобным изданием в Республике Беларусь. В нем освещается процесс становления и развития института прав беженцев в международном праве, его источники, принципы, рассматривается понятие «беженец», анализируются международные конвенции, касающиеся статуса беженца, механизм защиты прав беженцев в рамках ООН, а также европейских региональных организаций, национальные процедуры предоставления статуса беженца, закрепленные в законодательстве различных стран, включая Республику Беларусь.

Рассчитано на студентов юридических факультетов, аспирантов, преподавателей, а также практических работников, занимающихся миграционными вопросами.

Правовая защита беженцев в международном праве

Трагичное положение беженцев, а также осложнение взаи­моотношений между государствами, вызванное их массовыми потоками, привели к осознанию международным сообществом необходимости создания универсального международно-право­вого механизма по защите прав беженцев, а также разработки международных и национально-правовых процедур по предос­тавлению убежища и статуса беженца.

Международно-правовой механизм защиты прав беженцев является частью механизма международной защиты прав че­ловека и функционирует в двух направлениях: разработка кон­венций и деклараций, закрепляющих международные обяза­тельства в области прав беженцев, и контрольная деятельность международных органов за соблюдением государствами меж­дународных обязательств по правам человека.

Вместе с тем международная защита прав беженцев имеет ряд особенностей в силу специфики статуса беженца. Во-пер­вых, в признании и объеме статуса убежища определяющую роль играет государство. Международные документы лишь ори­ентируют государство на разработку законодательства в соот­ветствии с конвенционными положениями либо конкретизиру­ют критерии и принципы, которыми государства должны ру­ководствоваться (заключения, руководства Исполнительного комитета УВКБ ООН).

Во-вторых, беженцы лишены, защиты со стороны своего государства, что усиливает важность международной защи­ты, их прав и обусловливает широту функций международных органов, оказывающих содействие и помощь беженцам в реше­нии социальных и экономических проблем, в отличие от пол­номочий международных контрольных органов, ограничиваю­щихся надзором за соблюдением государствами международ­ных обязательств.

Первые соглашения были разработаны в рамках Лиги На­ций в период с 1922 по 1939 гг. Среди них наиболее важным является Конвенция 1933 г. о международном статусе бежен­цев, ставшая моделью для будущих международных соглаше­ний в этой области. В ней впервые были закреплены ряд социально-экономических прав беженцев и устанавливалось обязательство государств не выдворять беженцев, постоянно проживающих на их территориях, и отказывать им во въезде на свои территории. Однако конвенции, принятые в рамках

Лиги Наций, не получили должного применения вследствие их фактического непризнания государствами.

Решающую роль в формировании современной системы за­щиты прав беженцев сыграла ООН, на которую Уставом ООН была возложена функция по осуществлению международного сотрудничества государств в «поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех без разли­чия расы, пола, языка и религий». В 1946 г. на основании резолюции ГА ООН был разработан и принят Устав Междуна­родной организации по делам беженцев, ставшей специализи­рованным учреждением ООН. Основной задачей МОБ провоз­глашалось «быстрое и положительное разрешение проблемы подлинных беженцев и перемещенных лиц» 1 . Сначала основ­ной функцией МОБ была репатриация, но затем проблемы послевоенной Европы акцентировали ее деятельность на воп­росы переселения. Под ее эгидой были расселены десятки ты­сяч беженцев и перемещенных лиц. Однако деятельность МОБ носила временный характер, поэтому уже в конце 40-х гг. в ООН стал обсуждаться вопрос о необходимости создания но­вой международной организации.

Резолюцией ГА ООН 319 (IV) от 3 декабря 1949 г. было создано Управление Верховного Комиссара ООН по делам бе­женцев. Согласно Уставу, одобренному резолюцией ГА ООН от 16 декабря 1950 г., УВКБ является вспомогательным орга­ном ГА ООН и находится в подчинении как у ГА ООН, так и ЭКОСОС ООН.

В соответствии с положениями Устава Верховный комис­сар ООН по делам беженцев:

а) обязан следовать руководящим директивам ГА ООН или ЭКОСОС ООН (п. 3);

б) действует под руководством ГА ООН;

в) избирается ГА ООН, а новые структурные подразделения УВКБ ООН учреждаются на основе резолюций ЭКОСОС ООН (п. 4, 13);

г) не может обращаться к правительствам с просьбой о предо­ ставлении средств или выступать с призывами общего ха­ рактера без предварительного разрешения ГА ООН (п. 10);

д) ежегодно отчитывается о своей деятельности перед ГА ООН, представляя ей свой доклад через ЭКОСОС ООН (п. 11).

В качестве обязанностей Верховного комиссара устанавлива­ются предоставление международной защиты беженцам, подпа­дающим под определение понятия «беженец», закрепленное в Уставе; изыскание окончательного разрешения проблем бежен­цев путем оказания содействия правительствам и с их согласия частным организациям; содействие добровольной репатриации беженцев и их ассимиляции в странах убежища (п. 1).

Обязанности Верховного комиссара по международной за­щите беженцев реализуются в рамках функций (компетенции) УВКБ ООН, детально регламентируемых Уставом, которые ус­ловно можно объединить в пять групп:

участие в правотворческом процессе по защите беженцев: содействие заключению и ратификации международных конвенций, заключение специальных соглашений с государ­ ствами, направленных на облегчение положения беженцев и сокращение их числа (пп. a, b п. 8);

оказание помощи беженцам: содействие допуску беженцев на территории различных государств, получение ими разреше­ ния для перевоза имущества, особенно необходимого для их расселения, содействие правительственным и частным ли­ цам и организациям в добровольной репатриации беженцев, ассимиляции их в странах убежища, а также непосредствен­ ная деятельность по репатриации и расселению по определе­ нию Генеральной Ассамблеи (пп. с—е п. 8, п. 9);

надзорная функция: получение от правительства информа­ ции относительно беженцев на территории государства и законодательства в этой области (пп. i п. 8);

финансовые функции: получение добровольных обществен­ ных и частных средств для оказания помощи беженцам и распределение их между частными и, если это необходимо, государственными учреждениями, которые, по мнению Вер­ ховного комиссара, «являются наиболее квалифицирован­ ными для оказания такой помощи» (п. 10);

установление и развитие сотрудничества с заинтересованны­ ми государствами и межправительственными организация­ ми, а также с частными организациями по вопросам бежен­ цев, и координация усилий тех из них, которые занимаются попечительством в отношении беженцев (пп. g—i п. 8).

Причем в Уставе подчеркивается, что деятельность Вер­ховного комиссара аполитична и носит «гуманитарный и со­циальный характер» (п. 2).

Первоначально предполагалось, что деятельность УВКБ ООН будет носить краткосрочный характер и завершится после того, как УВКБ ООН выполнит свою основную задачу — поможет переселению и обустройству 1,2 млн. европейцев, вынужден­ных покинуть свои страны или депортированных фашистской Германией в ходе Второй мировой войны.

Однако прогнозы на быстрое решение проблемы беженцев не оправдались. Многочисленные кризисные ситуации, возник­шие в 50-80-х гг. XX в. в результате локальных межгосудар­ственных и внутренних вооруженных конфликтов, особенно в Азии и Африке, сопровождавшихся грубым нарушением прав человека, национально-освободительные движения, экологичес­кие катастрофы вызывали массовые потоки вынужденных миг­рантов, включая беженцев.

ГА ООН периодически продлевала срок полномочий УВКБ ООН на пятилетний срок, а в 2003 г. приняла резолюцию о том, что мандат УВКБ ООН будет действовать до тех пор, пока проблема беженцев не будет решена окончательно.

Эволюция функций УВКБ ООН на современном этапе осу­ществляется в направлении как расширения категорий вы­нужденных мигрантов, которым Управление предоставляет международную защиту и помощь, так и в появлении новых функций и углублении уставных.

В настоящее время в сфере деятельности УВКБ ООН поми­мо беженцев находятся несколько категорий вынужденных переселенцев, а именно:

лица, перемещенные внутри страны (внутренне перемещен­ ные лица) — лица, вынужденные покинуть места своего про­ живания, спасаясь от насилия, вызванного внутренними во­ оруженными конфликтами, кризисом политической систе­ мы, и переезжающие в другие районы государства своего гражданства или обычного места проживания, не затрону­ тые военными действиями, отличающиеся более стабиль­ ной ситуацией;

лица без гражданства;

3) возвращающиеся лица, которые добровольно возвращаются в страну происхождения, и сохраняющие право на междуна­родную защиту в течение ограниченного времени после ре­патриации; переселенные лица — переселенные из страны первого убежища в третьи безопасные страны; другие лица, чье положение сравнимо с беженцами, с положением бежен­цев, но они не подпадают под критерии беженца, закреплен­ные в Уставе УВКБ ООН (например, жертвы вооруженных конфликтов, беспорядков в стране проживания, лица, кото­рым угрожают пытки или смертная казнь в стране прожи­вания, жертвы экологических катастроф) 1 .

Таким образом, в современных условиях мандат УВКБ ООН распространяется на широкий круг лиц, определяющих со­став вынужденной миграции.

Следует отметить, что помимо УВКБ, занимающего цент­ральное место в системе защиты прав беженцев, помощь бе­женцам оказывают и другие международные органы и органи­зации, входящие в систему ООН. В частности, к ним относятся БАПОР, действующее с 1950 г. на территории Ливана, Сирии, Египта, сектора Газы. Причем палестинские беженцы исклю­чены из компетенции УВКБ и Конвенции о статусе беженцев 1951 г. 2

Существенную помощь беженцам оказывают и такие орга­ны и организации, как ЮНИСЕФ — социальное обеспечение детей-беженцев; ВОЗ — медицинская помощь при чрезвычай­ных обстоятельствах; ЮНЕСКО — образовательные програм­мы; МОТ — профессиональное обучение; ВПП — обеспечение беженцев продовольствием.

Следует отметить и роль такой международной универ­сальной организации, работающей в тесном сотрудничестве с УВКБ, как MOM, занимающейся координацией сотрудничества государств по вопросам миграционной политики, управлени­ем и регулированием миграционных процессов в современном мире 3 .

Однако механизм международной защиты прав беженцев был бы неэффективным без разработки универсальной кон­венции, детально регламентирующей статус беженца. Такая Конвенция была принята 2 июня 1951 г. на международной конференции в Женеве.

В Конвенции о статусе беженцев с использованием предше­ствующей правовой базы давалась трактовка понятия бежен­ца, определялись права и обязанности государств в отношении беженца.

В определении понятия «беженец», по Конвенции, подчер­кивалась преемственность с предшествующими соглашениями и Уставами МОБ и УВКБ. Идентичность выражалась во вре­менных ограничениях, традиционных критериях. В соответ­ствии с пп. 2 п. А ст. 1 под беженцами понимались те лица, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г. в Европе, и в силу вполне обоснованных опасений стать жерт­вой преследований по признаку расы, вероисповедания, граж­данства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей граж­данской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вслед­ствие таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожитель­ства, в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений.

В Конвенции регламентируются и негативные критерии, идентичные закрепленным в Уставе УВКБ ООН. Статус бежен­ца не предоставлялся лицам, которые добровольно воспользо­вались защитой своей страны либо добровольно вернулись в нее, или, лишившись своего гражданства, вновь добровольно его приобрели; или приобрели новое гражданство и пользуют­ся защитой страны своей новой гражданской принадлежнос­ти; или не могут более отказываться от пользования защитой своей страны, ибо опасения преследования, на основании кото­рых они были признаны беженцами, перестали иметь место, за исключением случаев, когда лицо рассматривалось беженцем в силу Соглашений 1926 и 1928 гг., Конвенций 1933 и 1938 гг. либо Устава МОБ и в состоянии привести достаточ­ные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа пользоваться защитой страны своей

кой принадлежности. Исключались из категории беженцев лица, совершившие международные преступления: преступления про­тив мира, военные преступления или преступления против че­ловечности; тяжкие преступления неполитического характера до того, как они прибыли в страну, дающую убежище; либо виновные в совершении деяний, противоречащих целям и прин­ципам ООН (п. C-F ст. 1).

Конвенция 1951 г. не только дала развернутое определение понятия «беженец», но и впервые в полном объеме регламен­тировала права и обязанности беженцев на территории страны убежища.

При регулировании правового режима беженцев Конвенция исходит из того, что государства имеют право не только оцени­вать, насколько лицо, ищущее убежища, подпадает под при­знаки беженца, закрепленные международным правом и наци­ональным законодательством, но и установить соответствую­щий правовой режим проживания на территории государства.

Определяющая роль государства в установлении правового статуса беженцев объясняет рекомендательный характер боль­шинства статей Конвенции, а также закрепление нескольких правовых режимов, которые государство может установить для беженцев в зависимости от характера предоставляемых прав.

Конвенция устанавливает четыре правовых режима для беженцев:

национальный режим в отношении пользования такими правами, как: свобода вероисповедания, право обращаться в суд, право на начальное образование, право на социальное обеспечение и медицинское обслуживание;

режим, аналогичный режиму для граждан государства обыч­ ного места проживания беженца, распространяющийся на авторские и промышленные права;

наиболее благоприятный режим в отношении права рабо­ ты по найму, права на создание и участие в ассоциациях неполитического характера;

наиболее благоприятный режим или, во всяком случае, не менее благоприятный, чем тот, которым при тех нее обстоя­ тельствах пользуются иностранцы в отношении прав на при­ обретение движимого и недвижимого имущества, а также в отношении арендных договоров, касающихся этого имуще­ ства, права самостоятельно заниматься сельским хозяйством,

ремеслами и торговлей, учреждать торговые и промышлен­ные товарищества, права на свободные профессии; 5) такой же режим устанавливается в отношении права на жилищное обеспечение, возможности получать среднее и высшее образование, признания иностранных дипломов и степеней, освобождения от уплаты за обучение, а также пре­доставления стипендий (ст. 21, 22).

Наряду с закреплением общих прав беженцев, соответству­ющих общепризнанным стандартам прав человека, Конвен­ция устанавливает специальные права, обусловленные особым положением беженцев как лиц, которые в большинстве случа­ев утрачивают фактическую и правовую связь с государством либо не имеют документов, устанавливающих их личность, или прибывают в страну убежища незаконным путем. В частности, Конвенция налагает обязательства на государство предоста­вить беженцам, прибывшим на территорию государства закон­ным путем, свободу передвижения и свободу выбора места жи­тельства в пределах территории страны убежища и выдавать беженцам удостоверение личности, если они не обладают про­ездными документами (ст. 21). Закрепляя принцип невысылки беженцев, законно проживающих на территории государства, за исключением соображений государственной безопасности, Конвенция предписывает государству предоставить таким бе­женцам достаточный срок для выезда в другую безопасную страну (ст. 32).

На защиту интересов беженцев направлена ст. 8 Конвен­ции, запрещающая применение исключительных мер государ­ством в отношении имущества или интересов граждан иност­ранного государства, даже если беженцы являются граждана­ми этого государства.

Отдавая предпочтение правам беженцев, Конвенция зак­репляет их обязанности в отношении страны проживания,

заключающиеся в подчинении ее законам и распоряжениям, а также мерам в отношении общественного порядка (ст. 2).

Конвенция 1951 г. детально регламентирует основания для прекращения статуса беженца. К ним относятся:

добровольное возращение под защиту страны своей граж­ данской принадлежности;

приобретение нового гражданства;

добровольное возвращение на жительство в страну, где он имел опасения стать жертвой преследования;

невозможность более отказываться от пользования защи­ той страны своей гражданской принадлежности, ибо об­ стоятельства, на основании которых оно было признано бе­ женцем, более не существуют;

возможность для лица, не имеющего определенного граж­ данства, вернуться в страну своего прежнего местожитель­ ства, ибо обстоятельства, в силу которых оно было призна­ но беженцем, более не существуют (п. С ст. 1).

Таким образом, Конвенция создавала международно-право­вые и внутригосударственные гарантии защиты прав бежен­цев. Однако ориентированность Конвенции только на европей­ский регион и события до 1951 г. находилась в противоречии с ростом политической эмиграции, ставшей повсеместным явлением из-за идеологического противоборства стран социа­листической и капиталистической систем. Проблема была ре­шена принятием в декабре 1966 г. Протокола к Конвенции, вступившего в силу в 1967 г., который исключил из определе­ния беженцев положения, касающиеся географических и вре­менных ограничений (ст. 1), что придало Конвенции универ­сальный характер. На 2007 г. ее участниками являлись 147 государств.

Однако кодификационный процесс в области регламента­ции статуса беженцев осуществляется не только в рамках ООН.

Наибольшую роль в разработке расширенной международ­но-правовой трактовки понятия «беженец» сыграли те регио­нальные международные организации, государства-члены ко­торых либо содействовали своей политикой массовым переме­щениям беженцев, либо страдали от их притока с территории соседних стран.

В 1969 г. Организация африканского единства (ныне — Аф­риканский союз) приняла Конвенцию по конкретным аспек­там проблем беженцев в Африке. Данная Конвенция дополни­ла понятие беженца по Конвенции 1951 г. новыми положени­ями, учитывающими причины, порождающие вынужденную миграцию в этом регионе. Согласно п. 2 ст. 1 Конвенции ОАЕ термин «беженец» применяется также к любому лицу, которое

вследствие «внешней агрессии, оккупации, иностранного гос­подства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок с какой-то части страны или во всей стране его проис­хождения или гражданской принадлежности, вынуждено по­кинуть место своего обычного проживания и искать убежище в другом месте за пределами страны своего происхождения или гражданской принадлежности».

В Латиноамериканском регионе в рамках ОАГ в 1984 г. принимается Картахенская декларация о беженцах. Несмотря на то что данный документ был принят на коллоквиуме, орга­низованном Картахенским университетом, Региональным цен­тром по исследованию третьего мира и УВКБ ООН, его назва­ние и содержание выходило за рамки традиционных актов, вырабатываемых на встречах представителей неправительствен­ных организаций. В документе рекомендовалось с учетом опы­та, накопленного в Центральноамериканском регионе по про­блемам беженцев, а также прецедента Конвенции ОАЕ 1969 г., рассмотреть вопрос о расширении понятия «беженец», которое должно относить к числу беженцев лиц, бежавших из страны, «поскольку их жизни, безопасности или свободе угрожали все­общее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятельства, приведшие к серьезному нарушению общественного порядка». Неоднократные ссылки Генеральной Ассамблеи ОАГ на Карта-хенскую декларацию свидетельствует о том, что в настоящее время она отражает позиции латиноамериканских государств и имеет статус международно-правового документа.

Важный вклад в расширительную регламентацию понятия беженца внесло СНГ, государства-члены которого после меж­национальных конфликтов конца XX в. в Нагорном Караба­хе, на Северном Кавказе, в Приднестровье, Грузии, Абхазии, Чечне впервые ощутили на себе груз проблем, связанных с мас­совыми потоками беженцев. Учитывая специфику федератив­ного устройства России, к ним прибавилась еще одна катего­рия лиц, неизвестная ранее в международно-правовой терми­нологии: вынужденные переселенцы. Этим объясняется назва­ние договора, принятого 24 сентября 1993 г. в рамках СНГ —Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселен­цам и одинаковый правовой режим, предусмотренный для ука­занных категорий.

Статья 7 названного Соглашения исчерпывающим обра­зом определяет понятие «беженец» для целей Соглашения. Соглашение, повторяя все критерии, предъявляемые к поня­тию «беженец» в Конвенции 1951 г., расширило его как по субъекту, распространив на членов семьи, так и по причинам, вызвавшим перемещение: вооруженные и межнациональные конфликты (ст. 1). Вынужденные переселенцы отличались от беженцев лишь по критерию гражданства: если первые по от­ношению к принимающей стране были ее гражданами (ст. 2), то последние — иностранцами.

В европейских региональных организациях (СЕ и ЕС) под­ход к разрешению проблемы новых категорий беженцев опре­делялся позицией европейских стран, считающих, что их меж­дународные обязательства распространяются лишь на бежен­цев в трактовке Конвенции 1951 г. и Протокола к ней.

СЕ так и не разработал конвенцию по правам беженцев, ограничившись выработкой рекомендаций Комитета министров, направленных на унификацию внутригосударственных проце­дур по рассмотрению ходатайств о предоставлении убежища.

Активную нормотворческую деятельность в области регу­лирования статуса беженца осуществляет ЕС, территории госу­дарств-членов которого являются наиболее привлекательными для беженцев и иных категорий вынужденных мигрантов. Цель кодификационной политики ЕС — выработать единую систему предоставления и лишения статуса беженца. В настоящее вре­мя основным международным соглашением, принятым в рам­ках ЕС, является Амстердамский договор, вступивший в силу в 1999 г., который закрепил правовую основу для гармониза­ции общей политики в отношении убежища и миграции.

Следует отметить, что Амстердамский договор определил временные рамки 5 лет (с 1999 по 2004 гг.), в течение которых государства — члены ЕС должны достичь соглашения по таким вопросам, как определение страны, на которой лежит ответ­ственность по изучению ходатайства лица о предоставлении убежища; разработку правил переезда беженцев в другие стра­ны, обмен информацией по вопросам беженцев.

Реализации положений Амстердамского договора, направ­ленных на создание единой Европейской системы предостав­ления убежища, способствовало принятие Советом ЕС ряда

регламентов и директив. Так, в 2001 г. была принята Дирек­тива «О минимальных стандартах предоставления временной защиты в случае массового притока перемещенных лиц и о мерах поддержания баланса в усилиях государств-членов в свя­зи с приемом таких лиц и последствиями такого приема», в 2003 г. — Регламент «О критериях и механизмах для определе­ния государства-члена, ответственного за рассмотрение хода­тайства о предоставлении убежища, заявленного в одном из государств-членов гражданином третьей страны», заменивший Дублинскую конвенцию 1990 г.

Особо важную роль в гармонизации законодательства стран — членов ЕС относительно предоставления статуса бе­женца сыграли следующие директивы Совета ЕС: Директива 2003 г., определяющая минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежища; Директива 2004 г., устанавливающая ми­нимальные стандарты для квалификации и статуса граждан третьих стран или лиц без гражданства, нуждающихся в иной форме международной защиты; Директива 2005 г. о мини­мальных стандартах для процедур государств-членов по предо­ставлению и отмене статуса беженца ‘.

С принятием указанных документов был завершен первый этап создания единой Европейской системы по предоставле­нию убежища, цели которого были определены Амстердамским договором 1997 г. Основными задачами второго этапа, соглас­но Гаагской программе 2005 г., являются: разработка единой процедуры предоставления статуса беженца и создание специ­альных структур для координации взаимодействия государств — членов ЕС по имплементации европейских стандартов в нацио­нальное законодательство.

Следует отметить, что Европейская система по предостав­лению убежища оказывает определяющее влияние на развитие универсального международного механизма по защите прав бе­женца. В частности, в директивах, принятых Советом ЕС, сфор­мулировано понятие третьей безопасной страны, установлена новая форма защиты — дополнительная защита, распространя­ющаяся на лиц, не подпадающих под понятие беженца по Кон­венции 1951 г., но являющихся жертвами пыток либо угрозы

пыток, либо смертной казни или бесчеловечного и унижающе­го достоинство обращения и наказания либо серьезной угрозы их жизни в стране их постоянного проживания в ситуации вооруженного конфликта. Таким лицам, по аналогии с бежен­цами, гарантируется невысылка в страну происхождения, а так­же предоставление временного вида на жительство, доступ к трудоустройству, образованию, социальному обеспечению, ме­дицинскому обслуживанию в стране убежища.

Еще по теме:

  • Облагается ли налогом материальная помощь на оздоровление Облагается ли материальная помощь НДФЛ Актуально на: 17 февраля 2017 г. Материальная помощь выплачивается работнику или иному лицу в качестве формы поддержки при особых жизненных […]
  • Мировой суд калуга участок 51 Судебный участок мирового судьи №5 Калужского судебного района Мировой судья: Кузьмичева Татьяна Владимировна Телефон: 8 (4842) 57-42-55 E-mail: [email protected] График работы: пн - […]
  • 28 9 коап рф Глава 28 КоАП РФ. ВОЗБУЖДЕНИЕ ДЕЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ Кодексы РФ Популярные материалы Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ Для пятидневной рабочей недели Федеральный […]
  • Ст841 тк рф изменения с 01012018 Внесены изменения в статью 193 Трудового кодекса Российской Федерации Президент подписал Федеральный закон «О внесении изменения в статью 193 Трудового кодекса Российской […]
  • Новое по удо ук рф Статья 79. Условно-досрочное освобождение от отбывания наказания Статья 79. Условно-досрочное освобождение от отбывания наказания См. комментарии к статье 79 УК РФ Информация об […]